Control Gubernamental

LUISA MARÍA HYNES

                                               EL CONTROL GUBERNAMENTAL

             

I.-  ASPECTOS INTRODUCTORIOS

          

                            Un principio fundamental de cualquier sociedad democrática sostiene que los gobiernos y las entidades a los que se han confiado recursos públicos y la facultad de aplicarlos, tienen la responsabilidad de rendir cuenta plena por sus actividades. Esta rendición de cuentas debe identificar no sólo los objetos a los que se destinaron los recursos públicos sino también la manera y el efecto de su aplicación 1.

                            La importancia del control en las operaciones de la Administración pública ha evolucionado  en forma pareja al grado de participación del Estado en la vida social y económica 2.  Esto ocurre tanto en los países desarrollados, cuyos gobiernos están gastando más  en programas económicos y sociales para redistribuir el ingreso, como en los países en desarrollo donde los gobiernos han participado activamente en el desarrollo   económico. En ambos casos, la limitación de los recursos  en juego  impuso a  los   gobiernos la necesidad de asegurarse que sus programas lograran sus objetivos    y      que lo hicieran de la manera más económica  y  eficiente  posible. En síntesis, los gobiernos deben dar valor pleno al dinero que les confían sus ciudadanos.3

                              La constante prédica de los especialistas en ciencias y técnicas de la administración moderna,  las recomendaciones o conclusiones de seminarios, congresos  y   simposios   internacionales,   ha   influido  decisivamente para que muchos países resolvieran actualizar sus sistemas de administración  financiera y de control público en procura de una  mayor  eficacia y eficiencia en su gestión ,  con miras a lograr  un mayor bienestar para sus pueblos4.

                            Es que, así como el comportamiento administrativo está determinado en gran parte, por el tipo de controles bajo los que opera5, un Estado que desarrolla modernos y eficientes sistemas de administración financiera, que planifica y programa sus actividades y necesidades, y desarrolla adecuados sistemas de información administrativa, se encuentra en mejores condiciones para lograr un control eficaz de su gestión 6.

                            No obstante,  sería  importante que  el cambio operado en los sistemas de control avance un paso más hacia la participación ciudadana de forma de comprometer al hombre común como factor dinamizante en la labor de control.  Si pretendemos que el control público se constituya en una herramienta eficaz en la lucha contra la corrupción -que tanto daño causa al sistema y a la sociedad toda-  debemos plantearnos la conveniencia de establecer adecuados canales de participación, a través de los cuales se genere un intercambio bidireccional     que   proporcione un beneficio recíproco, al realimentar el sistema y brindarle la necesaria legitimación social.

                                   Hay que tener presente que los organismos de control comparten la misma racionalidad  con la administración, como así también observar que los instrumentos de control tradicionales,  tienden a perseguir el logro de un único valor,  en   consecuencia difícilmente evalúen los hechos desde la óptica del ciudadano.  Un enfoque  multidimensional del cambio que el control necesita, impone    un abordaje igualmente múltiple, cuya problemática se encare no sólo desde la perspectiva normativa o administrativa, sino que capitalice el avance tecnológico y se sustente en la legitimación intelectual y social.7  En síntesis, si no funcionan canales de participación democrática mínimos y de control    social, difícilmente los sistemas de control instituidos serán totalmente eficaces para prevenir y combatir la corrupción .8

                            Esta    perspectiva   lleva implícita la toma de conciencia por parte de los gobiernos con relación a que su rol, como agentes transformadores de la administración y a la vez   responsables  de  su   desarrollo  global,  los obliga a procurar el mantenimiento  de su sistema ético y a asegurar  una mejor respuesta a las exigencias de la sociedad en su conjunto 9.

                            1. Control y Poder.  

                            La estructura política estatal,  está dividida entre gobernantes y gobernados lo cual es consecuencia de la conformación misma de la   sociedad, y correlato de otras polaridades básicas como  "autoridad y libertad".

                            En un sistema republicano, el control público, constituye uno de los instrumentos idóneos para obtener un adecuado equilibrio entre este par de opuestos que responde a características y tendencias intrínsecas del  ser humano.  Según Vanossi, en el mundo moderno, la democracia constitucional asigna especial importancia a la existencia y eficacia del control, ya que de éste dependen en gran medida los alcances reales de las exigencias de legalidad y previsibilidad que conforman la seguridad jurídica".  El control entonces es uno de los elementos básicos del estado de derecho y tipifica uno de los principios fundamentales del derecho público moderno. Este lo reconoce como una de las funciones esenciales del Estado, adquiriendo en algunos casos,  jerarquía constitucional, como una función típica e independiente de las otras tres ya tradicionales y conocidas como las de legislar, administrar y juzgar, ejercida cada una de ellas por los respectivos "poderes".10

                            En realidad, como dice Dominguez: "No hay régimen político si no hay régimen de cuentas. Todo régimen político tiene un régimen de cuentas públicas.11

                        La actividad pública se caracteriza, por estar regida primordial mente por el "principio de legalidad" . En el estado de derecho, la Administración solo puede actuar de conformidad con la ley, o sea que su vinculación con ésta es mucho más estrecha que la existente en el derecho privado. En éste puede hacerse todo aquello que no está prohibido (relación de no contradicción); en la actividad pública, en cambio, solo es válido el comportamiento que se ajusta a lo que la ley manda (relación de subsunción).

                    Esta diferencia fundamental, nos demuestra que la legalidad es no sólo conformadora sino limitadora de la actuación pública.  El control público, se impone entonces para asegurar la sujeción del obrar público a reglas y principios de derecho (control de legitimidad), pero ello no resulta suficiente.Un sistema de control gubernamental que pretenda ser moderno, eficiente, y eficaz, debe ocuparse de todos los aspectos que involucran una decisión administrativa,12 para garantizar una adecuada correspondencia entre "medios" y "fines", que hagan efectiva la vigencia de la seguridad jurídica y del estado de derecho.

                 Esta connotación del control público nos conduce a establecer las diferencias que el mismo presenta con relación al control de la administración privada.  Mientras en el primero  los sistemas de control se derivan de las ciencias económicas y tienen objetivos concretos, en la Administración Pública,  se introducen ingredientes que hacen a la ciencia política. En todos los tiempos el poder político busca escapar de los límites que para su accionar representa el sometimiento a una regularidad jurídica que se le impone desde otros poderes del Estado13. Pero a su vez teme la sanción social que puede provocarle un apartamiento de las normas, aún en aras de resultados beneficiosos para el Estado. Los funcionarios perciben con claridad cuáles son las pautas sociales  existentes para su juzgamiento:  puede  ser  más importante el análisis puntual de un acto que la valoración global de su gestión.  A ello se le suma que aún hoy, difícilmente la opinión pública exculpará más un acto ilegal que un defecto de eficiencia 14. La pauta social imperante todavía impone al funcionario no violar el orden jurídico. Es por ello que en definitiva la regla que finalmente predominará en la valoración de su conducta es la regla de la legalidad.

                                      Reisman, en su obra "Remedios contra la Corrupción (cohecho, cruzadas y reformas) " 15  señala la existencia de un "doble estándar" que resulta fundamental para comprender la corrupción argentina: las normas míticas y el código practico.  16 El sistema mítico expresa con claridad todas las reglas y prohibiciones mientras que el código practico dice a los operadores cuando, cómo y por quién pueden hacerse ciertas cosas prohibidas por las reglas.  Según Moreno Ocampo, "..Reisman no está hablando de la diferencia entre la ley y la realidad... sino de la existencia simultánea de diferentes sistemas normativos, uno formal y otro no escrito pero vigente..." haciendo notar que su actividad judicial le suministró distintos ejemplos de la real existencia de este doble estándar. 

                           

                          2. Control y responsabilidad.-17

                            Lo expuesto nos conduce a analizar la relación que tiene el control con la responsabilidad. Ambos están íntimamente ligados.  El control se ejerce en busca de la responsabilidad.   Esto es tan viejo que el derecho indiano tenía dos sistemas para responsabilizar a los funcionarios, el juicio de residencia y el juicio de visita.18

                    Hay una ecuación ineludible que es la del control más la responsabilidad o el control seguido de la responsabilidad.19 Dice Sanchez Agesta en "Gobierno y Responsabilidad", que el control es un término más amplio que el de la responsabilidad. La exigencia de responsabilidad determina siempre un control, pero no todo control implica deducir una responsabilidad.20

                            Es en este punto donde se presenta un problema recurrente en las organizaciones administrativas y también en las de naturaleza empresarial de carácter público y cuyo origen puede reconocerse en la pauta social de control que privilegia la legalidad 21antes que la eficacia.

                        Existe lo que Boneo llama el "temor a ejercer responsabilidad". Según este autor, la tendencia es "ajustarse estrictamente a las disposiciones vigentes, más allá de toda consideración de eficiencia, y a pasar los problemas a niveles más altos, aunque sea para obtener un simple aval que libre al funcionario de responsabilidad."22. El  funcionario, en muchos casos, termina  sintiéndose más seguro  buscando refugio en las rigurosa aplicación de las normas legales y reglamentarias aún a expensas de otros valores  como la eficacia, la economía o la eficiencia. Sabe que de esta forma nadie le pedirá cuentas por el mayor costo que genere, como también sabe que si se aparta del marco normativo  pueden despertarse sospechas sobre su honestidad.23

                            La situación descripta pudo observarse durante décadas en  el período de vigencia de la derogada  ley de contabilidad , que privilegiaba el control de legalidad sobre otros controles, y que a través del sistema de intervención previa de los actos, llevaba a los funcionarios  a procurar la conformidad del contador fiscal o del Tribunal de Cuentas , creyendo que de ese modo eran menos responsables por sus acciones. El régimen actual ha cambiado positivamente en este sentido, pues coloca al funcionario  como único responsable de su gestión.

                            Es interesante la evolución que en este sentido se ha verificado en algunos países. En Bolivia, por ejemplo, país con una Administración Pública altamente diversificada, el Congreso aprobó el 9 de julio de 1990, la ley 1178 de "Administración y Control Gubernamental" . En la materia que no ocupa, esta ley introduce el concepto de la "responsabilidad ejecutiva" para todo funcionario público, la que incluye la responsabilidad no sólo de alcanzar los objetivos encomendados sino también la responsabilidad sobre los medios y sobre los resultados logrados con la utilización de los mismos.24

                      Sería positivo que en nuestro país se observara una evolución semejante en materia de responsabilidad del funcionario público, una mayor definición de los alcances de la responsabilidad administrativa, pues creemos que ello constituye  una asignatura pendiente en el cambio operado por la ley 24.156, como expondremos más adelante. Esta evolución, no obstante, debería se acompañada de un correlativo cambio de mentalidad en cuanto a los criterios con que se evalúe la gestión del funcionario. Si queremos superar realmente la falsa antinomia  -que algunos postulan- entre legalidad y eficiencia, y dotar a la administración pública del nivel de agilidad, dinamismo y  eficacia que se le atribuye a la actividad privada, debemos permitirnos también un mayor grado de flexibilidad  a la hora de juzgar las conductas.  Tener en cuenta el bosque y no el árbol, valorar con equilibrio tanto la sujeción al ordenamiento jurídico, como los resultados obtenidos por el mismo y las motivaciones que lo llevaron a obrar de tal o cual manera. Pues no debemos perder de vista que la irrazonabilidad es una falta mayor que la ilegalidad -ya que nos enfrenta con la norma fundamental de la pirámide jurídica-  y también debemos tener presente que no siempre las leyes y los reglamentos vigentes son razonables y ajustados a una realidad tan cambiante como la que vivimos.25

              II. CONTROL Y CORRUPCION.-

                            Es por todos conocido que la corrupción lesiona gravemente al Estado y a la sociedad en su conjunto. Al decir de Masnatta, la corrupción es  "... un fantasma que recorre el mundo..."26.

                            Cualquier ciudadano puede percibir que es ella la causante, entre muchas otras cosas, de mayor gasto público,  de menores ingresos para el fisco, del empeoramiento de los servicios públicos, como también del entorpecimiento y demora de muchísimos trámites administrativos. En suma: de un deterioro económico general del sistema. Sin embargo, es más difícil visualizar con claridad -hasta que nos sentimos personalmente perjudicados- que la corrupción no amenaza únicamente nuestra economía o nuestros ingresos, como país o como individuos, sino que constituye un grave riego que se cierne sobre nuestra supervivencia. Hasta puede ser causa, mediata o inmediata de tragedias colectivas. Sin intención de dramatizar, podemos citar cientos de casos. Baste pensar los daños que pueden originarse en habilitaciones mal otorgadas de estaciones de servicios,  de discotecas,  de polígonos de tiro, de fábricas con residuos tóxicos, en la autorización para vender alimentos con sustancias venenosas (caso de los vinos), del descontrol bromatológico, de los desastres provocados por el mal estado de las rutas otorgadas en concesión,  o por los desagües obstruídos o la falta de drogas vitales en hospitales y obras sociales, por citar sólo algunos ejemplos. Es demasiada la frecuencia con que los titulares de los diarios nos sorprenden con tragedias sobre la vida o la salud de las personas, cuyo origen pudo tal vez haberse evitado, con adecuados controles, y es ahí donde nos preguntamos ¿ Hasta dónde puede llegar la corrupción? ¿Existe algún límite ético en el individuo corrupto? 27.

                            Esta situación se potencia cuando la corrupción se convierte en una práctica generalizada, pues se vuelve incompatible con la supervivencia misma del sistema. Para Klitgaard, "... el hecho de que la corrupción beneficie por lo menos a algunos de los que están en el poder, la convierte en un problema difícil de abordar. No obstante, muchos líderes y administradores públicos, en países en desarrollo, quieren mejorar el control del fraude, del soborno, de la extorsión, de las malversación y de la evasión de impuestos, de las comisiones confidenciales y de otras formas de conducta ilícita y corrupta..."28.  Es que en definitiva, la corrupción generalizada constituye un peligro para el propio gobierno. Está fresco aún en nuestra memoria lo ocurrido con la "tangente" italiana,  o la suerte del Presidente Collor de Mello en Brasil, o los sobornos españoles,  o la destitución del presidente venezolano  y la del Primer Ministro japonés.  Y aún cuando puedan considerarse hechos aislados, creemos que no pueden dejar de ser vistos por los gobernantes como graves señales de alarma29.

                            En el mundo actual, dado el enorme desarrollo de las comunicaciones, que facilitan el conocimiento de los hechos, y la aceleración de los procesos históricos,  la corrupción se convierte ".. en un arma letal para el desarrollo democrático...".30

                            A tal punto es grave el problema que ya es motivo de preocupación en los centros internacionales de poder, preocupación  que es transmitida en forma constante por los propios embajadores y emisarios especiales en sus visitas a los países de América Latina.31 La lucha contra la corrupción, entonces, tiene como último destinatario a la estabilidad del gobierno mismo y a la supervivencia del sistema democrático.

                            Según Agustini, la lucha contra este flagelo que azota a través de las más descaradas formas a los países, debe librarse  en todos los campos y utilizando el mayor número de armas legales posibles.32

                            Ante ello, cabe replantearse o redefinir el rol de los organismos de control gubernamental en la lucha contra la corrupción. La pregunta que inmediatamente surge es: ¿Hasta qué punto, estos organismos, pudieron o pueden prevenirla, detectarla o evitarla?.

                            Creemos que es mucho lo que se ha hecho sobre el particular 33 aún cuando la ciudadanía no tenga conciencia plena de la labor realizada, pero también creemos que pudo y puede hacerse más para obtener una mayor eficacia en esta lucha.

                            1. La Participación

                            Lo dicho nos conduce a profundizar la importancia que le cabe a la "participación ciudadana" en la labor de control . De revalorizar el rol de la opinión pública, como elemento de presión social, de contar con la valiosa información que puede provenir de los administrados y que difícilmente nos proporcionen los sujetos controlados. Como así también nos plantea la conveniencia de abrir las compuertas de acceso a la ciudadanía, de publicitar y fomentar la posibilidad de la denuncia, de admitir la denuncia anónima y finalmente de hacer conocer a la ciudadanía los resultados obtenidos.

                            Es mucho lo que puede decirse sobre el particular,   pero nuestra idea no es desarrollar un tratado sobre los mecanismos de participación,34  sino tan sólo acudir a algunos ejemplos que nos parecen claves para demostrar que, la idea de integrar a la participación ciudadana en el control público no constituye una hipótesis teórica de difícil implementación.

                                      Nos referimos a algunas experiencias extraídas del derecho comparado, específicamente de los Estados Unidos de Norteamérica, para prevenir prácticas corruptas en los contratos públicos. Ellas son:"La Acción Qui tam" y el "Control de la ejecución contractual por parte de los oferentes excluidos de un llamado licitatorio".35

                            a) La "Acción Qui Tam"

                         Esta acción otorga el derecho a todo particular a iniciar juicio contra otro particular que obtenga ganancias ilícitas en virtud de un contrato administrativo.  Si prospera la acción, el actor tiene derecho al 10% de lo que se obtenga para el Estado. La primera de las cuestiones planteadas ya fue resuelta y el actor ganó U$S 8.500.000.- por su porcentaje.

                            Cabe imaginarse el sinnúmero de posibilidades que la instauración de un mecanismo similar podría suscitar en nuestro país. Obligaría a los empresarios a cuidarse mucho de celebrar negocios ilícitos pues podrían ser denunciados por sus propios empleados o directivos.

                            b) El control de la ejecución contractual:

                            A  los oferentes que han perdido una licitación, se les otorga el derecho a controlar la ejecución del contrato, es decir a tener conocimiento de cómo se ejecuta, se modifica, se amplia o se renegocia. Los que tenemos alguna experiencia en materia de contratación pública, sabemos que gran parte de los problemas que originan los contratos administrativos , tienen lugar durante la etapa de ejecución, como también sabemos que el control desplegado sobre esa etapa es insuficiente, o peor aún,  es deficiente.  Una vez que el contrato  está aprobado y se libera la orden de compra o de servicio, la Administración suele desentenderse de los pormenores de su ejecución. No se preocupa mayormente por verificar si lo entregado se corresponde en calidad y cantidad exacta con lo contratado, si se aplican las penalidades por incumplimientos,  si se ejercen los derechos que le corresponden al Estado. En muchos casos, lisa y llanamente se modifica  el objeto contractual con total indiferencia por la igualdad de los oferentes.  En esta materia nos encontramos con un terreno fértil para todo tipo de acuerdos espurios, que difícilmente podrían llevarse a cabo si la relación contractual fuese vigilada por terceros ajenos a la misma.

                            Valgan estos dos ejemplos para comprender la variedad de posibilidades que podrían surgir con un poco de imaginación puesta al servicio de optimizar el control. En un momento donde se hace tanto hincapié en la importancia de los "sistemas de información administrativa",   es interesante imaginar las posibilidades  que surgirían si el sistema se alimentara por el caudal "extra" de información proveniente de fuentes "no tradicionales", como las sugeridas. O bien, las alternativas que se abrirían en materia de "control cruzado", -tan necesario en la labor de auditoría- , al poder confrontarse la información que suministran los sujetos controlados con la que proporcionen voluntariamente terceros ajenos a la administración.36

                            Nos parece muy positiva en este sentido, la publicidad realizada por el Ombudsman Municipal 37en la vía pública, en la que detalla todos los temas sobre los que la ciudadanía puede formular denuncias, su dirección, y teléfonos.

Es muy probable que este anuncio permita a mucha gente conocer no sólo la existencia sino también las posibilidades que le brinda la labor de este órgano de control comunal en la defensa de sus intereses concretos.

                         2. El rol de la opinión pública y la publicidad.38

                            En pos de prevenir o evitar actos de corrupción, así también como de garantizar el principio republicano de la "publicidad" los actos de gobierno, creemos que debe revalorizarse la importancia que le caben a la opinión pública y a la publicidad de los resultados del control. Pues, como dijo Masnatta "... el peor enemigo de la corrupción será siempre el pueblo..."39.

                            Todos conocemos la presión que la opinión pública ejerce sobre los gobiernos, especialmente en un régimen democrático que funcione como tal. En países como Estados Unidos, la opinión pública fue la causante de renuncias presidenciales, del fracaso de candidatos electorales y generó a los funcionarios más de un problema. Aún en el momento actual la estabilidad del propio presidente CLINTON, peligra por las investigaciones que se están realizando en torno a su persona.

                            Pero la opinión pública se nutre de información y los medios de prensa no siempre transmiten los hechos con la veracidad que corresponde. A veces exageran y otras omiten, cuando no distorsionan. Los mismos titulares ya implican una toma de posición ideológica sobre cada tema.

                            En consecuencia,  es saludable que los organismos de control hicieran conocer a la opinión pública sus conclusiones.40 Que la ciudadanía tuviese cabal conciencia de cómo se está administrando el dinero de sus impuestos, que se hiciera conocer lo que funciona bien y lo que no funciona tan bien, y que esa información proviniera de organismos de control serios, objetivos e imparciales y no solamente de investigaciones periodísticas cuyos móviles políticos no siempre es posible predecir.

                            En los Estados Unidos de Norteamérica se publica un boletín mensual con un extracto de todos los informes producidos en el período, con detalles precisos, para individualizar cada informe. Es posible obtenerlo por teléfono, por correspondencia, por "fax" o personalmente en las oficinas de la Contraloría General. Las primeras cinco copias son gratuitas.41

                            En nuestro país y a nivel nacional, con la modificación de los sistemas de control operada por la ley 24.156, se ha previsto algún tipo de cambio en este sentido. Así, el art. 107, inciso c) dispone que la  Sindicatura General de la Nación, deberá informar "... A la opinión pública en forma periódica", lo cual implica que se trata de un "poder-deber" más que de una facultad. Por su parte, el art. 119 , inciso f) establece que la Auditoría General de la Nación, "...deberá .." dar a publicidad la memoria de su actuación, con excepción de aquel material que, por decisión de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, deba permanecer reservado.

                            Ambas disposiciones representan un claro avance con relación al régimen normativo anterior,42 que no contenía previsiones en este aspecto. Podemos observar también que tanto la Auditoría General de la Nación como la Sindicatura General de la Nación, tienen mayor presencia periodística que  sus antecesores y creemos que es positivo que continúen transitando esta senda.

                            En definitiva, la publicidad de los actos de control y la información a la opinión publica es sustancial para fortalecer el control y consolidar el prestigio de los organismos de control gubernamental ante la comunidad.43

                   III - CONCEPTO DE CONTROL

                            Luego de estas consideraciones preliminares, nos parece oportuno formular algunas precisiones terminológicas sobre el vocablo "control",  como también algunas definiciones relativas al control público en particular.

                                El vocablo control tiene tres acepciones gramaticales válidas en nuestro idioma: 1) comprobación, inspección, fiscalización e intervención; 2) Dominio, mando, preponderancia; 3) Oficina, despacho dependencia donde se controla.

                            Derivado de las mismas figuran las voces "controlar" ejercer el control, "controlable" (que se puede controlar) y controlador ( persona que controla).

                                     Si bien cuando hablamos de "control publico" la acepción que prima es la primera de las citadas, corresponde resaltar que los dos primeros sentidos se encuentran íntimamente relacionados, ya que quien tiene el mando o el dominio de algo,  también posee la facultad y la autoridad para comprobarlo, verificarlo, intervenirlo o hacer que otros lo hagan. Es más, necesita hacerlo para administrar eficazmente. 44

                           

                            Cabe recordar, en tal sentido, que todos los tratadistas de la Ciencia de la Administración 45, coinciden en considerar al control como "función, principio o parte del proceso de la Administración".

                      Desde esta perspectiva: " ... El control es una técnica o procedimiento tendiente a exteriorizar actos o hechos que posibiliten decisiones", o bien, ".. es la función que tiene por objeto cerciorarse de que todo se está llevando a cabo de acuerdo con el plan adoptado, las órdenes dadas y los principios establecidos". En síntesis: es un medio que posibilita un fin, una decisión. En consecuencia, es la naturaleza de esta decisión la que determina el encuadre del control dentro de determinada ciencia o arte. 46

                              Existen algunos autores modernos que enfocan el tema del control desde el punto de vista sistémico y cibernético47,  quienes considerando la organización como sistema, señalan la existencia de tres subsistemas. Ellos son el sistema de planificación, el sistema de operación o de ejecución y el sistema de control, los cuales se encuentran íntimamente vinculados y se realimentan en forma permanente. Pero para que actúen en forma relacionada deben estar comunicados y funcionar a velocidades compatibles.

                            Para poder llevar a cabo el control, es necesario contar con información, o su partícula, el dato. Esta información debe ser rápida, oportuna y confiable. Debe estar actualizada y motivar una forma de respuesta, es decir de realimentación.48

                         Sin embargo la mera recolección de información no debe confundirse con el control, es una condición necesaria pero no suficiente. Para que exista control es menester poder concluir en una acción preventiva o correctiva  de las desviaciones verificadas . De lo contrario la recopilación de información se habrá constituido en una tarea vana. Como dice Celso Antonio Bandeira de Mello el control es el "poder de influir" sobre otra entidad.49

                            En suma: "El control existe en la medida en que resulta posible pasar de la detección de la falta (sea de legalidad, eficiencia, economía o eficacia) a acciones correctivas. De no ser así no se ha cumplido el fin perseguido y el problema es más bien de responsabilidad por hechos que resultan irreparables"50    

                                   1 . Tipos de Control.-

                            Existen, en doctrina, numerosas clasificaciones del control público. En materia de derecho administrativo, el interés en materia de controles apunta a los de naturaleza jerárquica, tales como la "autorización" y la "aprobación" de los actos administrativos o el sistema de recursos y reclamos destinado a resolver los conflictos con los administrados.51.

                            En el campo de las ciencias económicas los sistemas de control presentan un desarrollo substancialmente superior, y su implantación en la Administración Pública constituye un fenómeno relevante de la evolución administrativa . 52 En esta área, el control de gestión aparece liderando las nuevas expresiones.

                            Finalmente, las ciencias prácticas han desarrollado técnicas de control muy variadas tales como los métodos gráficos (GANT, PERT, CPM), ideados para el control de la ejecución de planes y programas.

                            A título ejemplificativo enumeraremos aquí las clasificaciones más importantes en materia de control público basados en el régimen nacional.

                           

       a)   Según su naturaleza

       1- Jurídico: control de legalidad y de legitimidad o de                                         

          regularidad.

      2- Político: Juicio político;

      3-Económico-contable:

         Control de gestión, de economía, eficiencia y eficacia         (o de las tres E).

      b) Según el órgano que lo ejerce:

      1- Control administrativo:

              Unidades de Auditoría Interna, Sindicatura General de la Nación,                   Procuración del Tesoro de la Nación y Cuerpo de Abogados del Estado;               Fiscalía de Investigaciones Administrativas; Contaduría General de la               Nación; Organos rectores de los sistemas de administración financiera;                Banco Central de la República Argentina; Superintendencia de Seguros de               la Nación; Entes Reguladores de los servicios públicos privatizados (CNT,               ENRE, etc); controles jerárquicos; controles recursivos; Instituto Nacional               de Acción Cooperativa, Inspección General de Justicia; Controles internos:               Servicios administrativos, Comisión de preadjudicación y recepción

      2- Legislativo o parlamentario:

                     Auditoría General de la Nación; Ombudsman, interpelación ministerial,               pedido de informes, Comisiones investigadoras, Comisiones bicamerales               ordinarias. Aprobación del Presupuesto, Aprobación de la Cuenta General               de Inversión;

      3- Jurisdiccional:

                   Acciones (plena jurisdicción ); Recursos (Jurisdicción limitada), habeas                 corpus, Amparo, Amparo por mora.

      c)  Según la oportunidad:

      1- Previo o preventivo   

              Antes que el hecho o el acto se ejecuten (intervención previa, autorización)

        

      2- Concomitante:

        Contemporáneo al acto a controlar; Arqueos, recuentos físicos de bienes

      3-  Posterior:

       Después de ejecutado el acto o hecho (P/ej. auditorías externas o internas).

      d) Según la ubicación del órgano controlante:

       1- Control interno:

          Cuanto éste se ubica dentro de la misma organización;

      2- Control Externo:

         Cuando se ubica fuera de la organización jerárquica.

      g) Según su actividad:

        1- `permanente;

        2-  periódico;

       3-  Circunstancial.

      h) Según su intensidad:

      1-  Integral:  Se basa en el examen de toda la documentación que constituye

           el objeto del control (estado contable, ejercicio, etc.). También puede sig-

           nificar el análisis de todos los aspectos involucrados en una decisión:

          examen legal, contable, económico, financiero, de gestión, etc.

   

      2- Selectivo o por muestras: Se lleva a cabo mediante muestras elegidas en

          base a un parámetro predeterminado.

   

      3- Aleatorio: Se lleva a cabo mediante muestras seleccionadas al azar.

       i)  Según las atribuciones del órgano superior:

       1- Autorización: Acto de control preventivo, por el cual un funcionario fa-

           culta a otro para emitir un determinado acto.

    

      2- Aprobación: A la inversa del anterior, es el acto administrativo que se

          emite con posterioridad al acto o procedimiento controlado.

    

      3- Avocación: Es la facultad del superior de asumir la competencia del

          órgano inferior.

   

      4- Revocación: Es la facultad del superior de dejar sin efecto el acto dictado

           por el órgano inferior.

  

      5- Modificación: Facultad del superior de modificar el acto dictado por el

           inferior.

     

      6- Anulación: Facultad de dejar sin efecto un acto o un procedimiento por

           vicios de legitimidad

      7- Desestimación:  Facultad de rechazar una pretensión.

      8- Confirmación: Facultad del superior de  sanear un acto administrativo

           viciado por incompetencia en razón del grado.

   

      9- Conversión:  Facultad de convertir en un acto regular a un acto que  presen-

           ten vicios.

     

      j) Según la forma jurídica del acto de control

      1-Intervención: Puede referirse a la "Intervención previa de los actos"

          (art.85 inciso a) de la ley de contabilidad) o a la intervención de or-

          ganismos o entidades (art.1º de la ley 23.696).

      2- Observación (con o sin efecto suspensivo) : Acto por el cual se formulan

          reparos de tipo legal, contable, económico, etc. , a los actos o a la gestión

          de otro organismo (art. 85 inciso a) de la ley de contabilidad); art. 13 de

          la ley  21.801 sobre facultades de la ex-SIGEP.

       3- Recomendación: Acto por el cual se aconseja adoptar o modificar una

           determinada conducta con relación a un tema en general o en particu-

          lar. Muy utilizada en los informes de auditoría.

      4- Formulación de cargo: Acto utilizado con frecuencia en el régimen de

          la ley de contabilidad,  por el cual se determinaba la responsabilidad

          de un funcionario por un monto en dinero, derivado de insuficiencias o

          defectos en la documentación respaldatoria de gastos o ingresos, o de-

          rivado de un sumario administrativo.

      5- Veto: Dentro de este concepto no sólo cabe el veto a las leyes por parte

          del Poder Ejecutivo, sino la posibilidad de veto formulado por las Asam-

          bleas sobre las decisiones adoptadas por el directorio de sociedades esta-

          tales. El caso de las sociedades de economía mixta (decreto ley 15.349/46)

          o de las empresas del Estado (ley 13.653, art. 3º).

      6-  Insistencia: Facultad del órgano controlado de insistir en el cumplimiento

          de un acto observado. En el régimen de la ley de contabilidad esta facultad

           era privativa de los titulares de cada uno de los Poderes del Estado, aun-

           que la ley de creación de la Dirección Nacional de Vialidad preveía la fa-

           cultad de insistir.

      7- Dictamen:  Opinión vertida con relación a un tema, por un órgano consul-

          tivo. Puede ser jurídico, técnico o científico. Obligatorio o no obligatorio.

          Vinculante o no vinculante.53

      8- Sanción: Imposición de una penalidad. Puede ser disciplinaria: aper-

          cibimiento, suspensión, cesantía, exoneración, o de naturaleza patri-

          monial:  multa, pérdida de garantías.

      9-  Denuncia :  Facultad u obligación del funcionario u órgano  de formular

          la denuncia de un hecho o acto ante otro organismo de control o ante

          el Poder Judicial.  También es el derecho de cualquier ciudadano de

          poner en conocimiento de las autoridades la  existencia de irregularida-

          des o delitos.

           

      10-Publicidad: Facultad u obligación de hacer público un determinado he-

           cho, acto o procedimiento. La publicidad,  en algunos casos se lleva a

           cabo mediante la publicación, pero no es la única vía.

      11- Informe:  Opinión sobre un determinado tema emanada de un órgano

  

      12- Toma de conocimiento: Acto por el cual un organismo deja constancia

           sobre su conocimiento de un determinado asunto.

                               2.Principios del Control

                                 Si bien no podemos aún hablar de la existencia de una teoría general del control público, podemos sí recoger de la Ciencia de la Administración algunos principios rectores básicos y comunes a cualquier tipo de control, público o privado y agregar otros que, a nuestro juicio resultan  fundamentales en la labor de control.

                            a) PLANIFICACION:

                            En primer lugar, la política de control, como cualquier política pública, debe planificarse.  Es importante la fijación de planes y programas regulares en los que se definan con claridad los objetivos orientadores, y se expliciten las metas y los plazos  a cumplir.

                            b) RELEVANCIA:54

                         Los controles deben apuntar a objetivos que justifiquen su examen. El tiempo que insume la fiscalización de cuestiones sin demasiada importancia es un tiempo precioso que se priva a la fiscalización de las cuestiones fundamentales;55

                                c) EFICIENCIA Y EFICACIA:

                                La tarea de control debe actualizarse a la par que lo hacen las demás ciencias involucradas, debe llevarse a cabo con personal suficientemente capacitado y contar con los adelantos tecnológicos que posibiliten  el logro de los objetivos buscados. El desarrollo de adecuados y modernos sistemas de información en este aspecto, es fundamental. Los organismos de control deben exigirse la misma economía, eficiencia y eficacia que pretenden de los sujetos controlados.56

                       d) COORDINACION

                               Los sistemas de control gubernamental deben actuar en forma coordinada para evitar el dispendio de actividad administrativa. La superposición de controles sobre los mismos objetos no contribuye a un mejoramiento del control. Antes bien, lo entorpece. El control externo debe apoyarse en el control interno y los organismos de control gubernamental deben  dejar de lado los comportamientos mezquinos y trabajar coordinadamente  teniendo en miras el logro del objetivo final para el que fueron instituidos.

                         e) FLEXIBILIDAD:

                               Debe adaptarse a las nuevas y cambiantes circunstancias de la realidad. Las conclusiones a las que arribe, deben estar guiadas por un criterio de razonabilidad compatible con esta misma realidad que condiciona cualquier accionar.

                                f) CAPACIDAD DE INFLUIR

                            Al detectar desviaciones indeseables en la conducta administrativa, debe efectuar el señalamiento y proponer o recomendar los cambios necesarios. Es decir que no debe quedarse en la crítica, sino que debe proponer soluciones.No olvidemos que el control es un instrumento informativo necesario para la toma de decisiones.

                                g) INDEPENDENCIA:57

                                Debe asegurarse a los órganos de control gubernamental, la suficiente dosis de independencia jurídica e institucional, pues es ella la que le permitirá llevar a cabo su labor con , libertad y objetividad.58 Para el logro de esta ansiada independencia, resulta necesario que estos órganos, gocen de estabilidad en sus funciones, y no se vean sujetos a los vaivenes propios de los cambios de gobierno. No se trata de asegurarles la inamovilidad permanente y vitalicia, pero si el respeto de la continuidad de su gestión para todo el período por el que fueron designados. La politización del control, constituye uno de los mayores riesgos que puede distorsionar la eficacia del sistema. 59

                IV.- LOS SISTEMAS DE CONTROL GUBERNAMENTAL

                                   Antes de comenzar nuestro desarrollo, resulta conveniente aclarar que  al hablar de "control gubernamental" , nos referimos específicamente al sistema de control  de tipo administrativo, financiero, contable, patrimonial, de legalidad o de gestión, llevado a cabo por una serie de órganos instituidos específicamente para ello.

                        Estos órganos pueden situarse dentro de la estructura del sujeto controlado, en cuyo caso se trataría de "control interno" y Auditoría interna", como también erigirse como entidades de carácter externo al mismo . En este caso puede tratarse de una persona jurídica distinta, dependiente de alguno de los poderes instituidos o ser independiente a todos ellos por tener reconocimiento constitucional.            

                                La evolución de los  regímenes normativos de control público en nuestro país presenta  distintas etapas:

       A)  Desde 1859 a 1870: Vigencia de la ley 217 de la primera numeración;

             Reglamentaba las funciones de la Contaduría General.

      B) Desde 1870 a 1947: Vigencia de la ley 428,  llamada "el gran código fis-

           cal". Crea una Contaduría General de la Nación con dos funciones: la

           Tribunal de Cuentas y las técnicas de contabilidad. Es copia de su simi-

           lar francesa del mismo año;

     C) Desde 1947 a 1956:  Vigencia de la ley 12.961. Inspirada en la legisla-                                                                                                                                                            ción italiana. Establecía un sistema centralista y ejecutivista;

    D) Desde 1956 hasta 1992: Este período presenta algunas sub-etapas,

         siendo las más importantes:

        

            1.- Vigencia del decreto-ley 21-354/56, llamada "ley de contabilidad".

                  Creación del Tribunal de Cuentas de la Nación.-

           3.-  Creación de la Sindicatura General de Empresas Públicas (SIGEP).

                  Ley 20.801.

           4.-   Instauración de la Auditoría de Juicios. Decreto 2140/91.-

  E) Desde 1993 hasta la actualidad .  Vigencia de la ley 24.156.-

        Creación de la Auditoría General de la Nación y de la Sindicatura

         General de la Nación. Disolución del TCN y de la SIGEP.

            

                            En mérito a la brevedad  únicamente realizaremos el análisis comparativo de los regímenes mencionados en los puntos D y E precedentes.

        1. EL CONTROL EN EL PERIODO  1956/1992.-

                  

                  1.1. El sistema la ley de contabilidad.

                                   La etapa iniciada con la Ley de contabilidad    carecía de una concepción sistémica o de ideas directrices basadas en una teoría general sustentatoria.60

        

                                        En esencia, este régimen de control era de carácter legal y financiero, es decir que,  apuntaba primordialmente a verificar la legalidad de los actos y su  ajuste presupuestario y concluía con la  determinación de responsabilidad administrativo- patrimonial de los agentes públicos intervinientes. Existían asimismo gérmenes del control de gestión al otorgar  facultades para ejercer el control externo de la marcha de la administración nacional y haciendas paraestatales (art.84 inciso a).

                                          El control interno estaba encomendado a la CONTADURIA GENERAL DE LA NACION, cuyas funciones básicas eran : a) El registro de las operaciones económico-financieras de la administración nacional; b) el control interno de la hacienda pública; c) Asesoramiento al Poder Ejecutivo en materias de su competencia; d)Preparar la cuenta general del ejercicio e) Intervenir en ingresos y egresos de fondos, valores etc.

                              El control externo se colocaba en cabeza de un órgano llamado TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA NACION, con amplias y variadas facultades para llevar a cabo su cometido. Este tribunal carecía de una clara y definida ubicación en la órbita de alguno de los poderes públicos constitucionales. Sin tener dependencia jerárquica con ninguno de ellos, actuaba como delegado del Congreso Nacional, y ejercía su potestad sobre los tres poderes, incluyendo originalmente a las empresas públicas. No obstante, sus miembros, llamados vocales,  (cinco) eran designados por el Poder Ejecutivo Nacional, -en una primera etapa, con acuerdo del senado- y  la ley les  garantizaba una estabilidad en el cargo y una remuneración, equivalente a la de un Juez de Cámara.

                            Las  facultades otorgadas al Tribunal de Cuentas,  eran muy amplias.  Partían desde la posibilidad de suspender, por vicios de legalidad, la ejecución de actos administrativos que afectasen la hacienda pública ( art. 85 inciso a), pudiendo imponer multas a los responsables de transgresiones legales (art. 84 inciso j), a los morosos en la rendición de cuentas (art. 85 inciso d) y a los incumplidores de sus requerimientos  (art. 84 inciso k)  y finalizaban con  el ejercicio de potestades jurisdiccionales,  que  le permitían determinar la existencia de responsabilidad patrimonial y formular cargo,  mediante  los juicios administrativos de cuentas y de responsabilidad.

                                  El Tribunal de cuentas de la Nación no solamente cumplía funciones de control, propiamente dichas, sino que también actuaba como órgano asesor de los poderes públicos, (art.84, inciso p), y órgano de interpretación de la propia Ley de Contabilidad (art.84 inciso o) y del Régimen de Contrataciones del Estado (Decreto 5720/72). También intervenía en forma previa en los actos vinculados a privatizaciones (art. 20 de la ley 23.696 y en el régimen de consolidación de la deuda pública.      

                     

              1.2.  La Sindicatura General de Empresas Públicas.

                        Es creada por  la ley 21.801, modificada por su similar 22.639, encomendándosele  el control externo de las empresas de propiedad total o mayoritaria del Estado Nacional, -con excepción de las que operaban en jurisdicción de los tres Comandos- , como así también el de las haciendas paraestatales que tuvieran el carácter de productivas  y fueran dirigidas o administradas por el Estado.

                            Se trataba de una entidad descentralizada, constituida por un directorio integrado por el Secretario de Hacienda, el Subsecretario de Coordinación del Planeamiento de la Presidencia de la Nación y el Subsecretario Técnico y de Coordinación Administrativa del Ministerio de Obras y Servicios Públicos. A su vez el Presidente de la Nación designaba a tres directores, asignando a cada uno de ellos la calidad de Presidente,  que tenían como facultad adicional la del doble voto en caso de empate. El directorio designaba a tres funcionarios denominados Síndicos Generales Delegados  que duraban  seis años en sus cargos y no podían ser destituidos mientras durara su buena conducta. Ellos  cumplían las funciones  asignadas por la ley y por el propio directorio.

                            El control desplegado por la SIGEP abarcaba los siguientes aspectos: a) legalidad, b) auditoría, y c) control de gestión.  En cada una de las empresas  funcionaban Comisiones Fiscalizadoras integradas por funcionarios de la SIGEP, que revestían la calidad de Síndicos de legalidad, de Auditoría o de Gestión.

                            Los síndicos de las Comisiones fiscalizadoras, que poseían las facultades de la ley 19.550,  tenían  la obligación de poner   en  conocimiento de la SIGEP los actos de las empresas cuando violaran disposiciones legales, reglamentarias, convencionales, contables, estatutarias o decisiones asamblearias.  En estos casos, la SIGEP tenía facultad para formular "Observación", sin efecto suspensivo, de tales actos o procedimientos.  No obstante, en los casos  en que un acto pudiese lesionar gravemente el patrimonio estatal, la SIGEP, mediante informe fundado podía solicitar la inmediata suspensión del mismo al Poder Ejecutivo . Asimismo podía disponer la iniciación del sumario administrativo por intermedio de la Procuración del Tesoro de la Nación.

              

                   1.3. La Auditoría  y control de Juicios.

                   La auditoría  y control de juicios constituye una innovación introducida por el  art. 31  del  decreto 2140/91 (B.O. 25/10/91), reglamentario de la Ley de Consolidación 23.982, surgida como respuesta a los graves perjuicios económicos sufridos por el Estado a raíz del auge de la denominada "patria pleitera".  Por el mismo se encomienda a la Procuración del Tesoro de la Nación, a la Sindicatura General de Empresas Públicas y a la  Procuración General de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en el ámbito de sus competencias,  las siguientes funciones:

                            a) Establecer un sistema de información y registro de los juicios de la Administración Pública Nacional, centralizada y descentralizada, Entidades Autárquicas, Obras Sociales del Sector Público, Bancos y Entidades Financieras oficiales, Fuerzas Armadas y de Seguridad, Empresas del Estado y de la MCBA, que reflejara su  naturaleza, monto, resultado probable y características; 

                                

                            A través del registro pudo estimarse la cantidad de procesos en que se demandaba al Estado como así también determinar que los montos en disputa podían comprometer directa o indirectamente al Tesoro Nacional.  "Tal información contribuyó a determinar una cuadro de situación que sirvió de base, juntamente con otros elementos para que el Poder Ejecutivo, a partir de la autoridad económica .. proyectara la que fue sancionada como Ley nº 23.982 de consolidación de la deuda pública interna. 61

                            b) Llevar a cabo un "control permanente"   sobre las causas calificadas como de "Relevante Significación Económica"  entendiéndose por tales a aquellos en los que se demandaba al Estado por sumas superiores al millón de dólares y  también un control permanente, de carácter selectivo, sobre aquellas que no revistieran tal trascendencia;

                       "Se advirtió que en un escaso número de juicio -poco más del uno por ciento de los procesos existentes contra el Estado-  se concentraba un alto porcentaje de los pasivos totales.              62

                            La auditoria de juicios fue concebida originariamente con el objetivo de controlar la regularidad, calidad y eficacia de la defensa de los intereses estatales, como así también, detectar actos fraudulentos en contra del Estado Nacional, a propósito de la tramitación de un pleito judicial. Sin embargo, la experiencia recogida demostró que el ámbito en el que muchas veces se producen los actos de fraude, no es el pleito mismo, sino que éste es una consecuencia de irregularidades ya consumadas.

                            Debe aclararse que este tipo de control no incumbe al desempeño de los jueces, sino a la labor de los abogados defensores del Estado, así como a detectar los manejos fraudulentos provenientes de los litigantes particulares 63 algunos de los cuales conciben como juristas las propias doctrinas jurídicas, contrarias a los intereses estatales.64

                         c) Realizar, en caso  necesario,  "Auditorías integrales" en los servicios jurídicos permanentes que funcionen en los organismos y entes mencionados.

                               Las inspecciones realizadas demostraron la existencia de inaceptables porcentuales de recupero de las acreencias del Estado que se padecen desde hace largos años, así como un nivel demasiado elevado de actuaciones judiciales que revelan deficiencias de diverso tipo y gravedad, en la defensa de los intereses estatales. 65

                              2.- . EL SISTEMA DE CONTROL DE LA LEY 24.156.-

                                            Con la promulgación de la ley 24156, se produce una relevante modificación en el ordenamiento jurídico vigente en materia de administración financiera y control gubernamental.

                                  La magnitud de la reforma queda de manifiesto con sólo observar que esta ley deroga prácticamente en su totalidad a la Ley de contabilidad , con excepción de las disposiciones referidas a la gestión de bienes del Estado y a contrataciones (Capítulos V y VI). La ley que nos ocupa modifica sustancialmente las reglas existentes en materia presupuestaria y contable, crea el sistema de crédito público, y revoluciona la concepción existente en materia de tesorería pública.

                              A diferencia de la ley de contabilidad, este régimen jurídico se enmarca dentro de la teoría de Sistemas 66,  siendo sus postulados los que enmarcan y orientan sus planteamientos conceptuales y operacionales. En ese contexto, el sistema de control funciona en forma integrada y coordinada con el sistema de Administración financiera, instituido por la misma ley.67

              2.1 Los sistemas de control

                         La ley reconoce dos sistemas de control del sector público, el control interno y el control externo, siendo sus órganos rectores, respectivamente, la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION y la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION.

             2.1.1 El Control Interno68

                            El sistema de control interno está conformado por la Sindicatura General de la Nación y por las Unidades de Auditoría Interna, que deben ser creadas en cada jurisdicción y en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo Nacional.

                            La noción de control interno aparece como una estructura conformada por los siguientes elementos:

                         a)  Instrumentos de Control Previo y Posterior:

                         La responsabilidad por el mantenimiento de adecuados niveles de control interno, compete a la autoridad superior de cada entidad o jurisdicción, quien es la encargada de implantar instrumentos de control previo y posterior en el plan de la organización y en los reglamentos y manuales de procedimientos (art.101).

  

                                   b) La UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA (UAI):      

                         Cada entidad o jurisdicción debe formar una Auditoría Interna que como servicio a toda la organización, lleve a cabo un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de los mismos.

                                      Esta función es responsabilidad de auditores que dependen jerárquicamente de cada entidad u organismo fiscalizado y que actúan coordinadas técnicamente por la SIGEN. Sus funciones y actividades deberán mantenerse desligadas de las operaciones sujetas a su examen (art. 102). Los titulares de las unidades de auditoría interna (UAI), deben poseer título de grado en alguna disciplina de las ciencias económicas.  Se trata de un cargo de naturaleza "extraescalafonaria" y por tanto carente de estabilidad.  De acuerdo al decreto 971/93 (B.O. 17-5-93), el auditor interno puede ser removido por decisión de la máxima autoridad del organismo o entidad en la que se desempeñe.

                               c) La SINDICATURA GENERAL DE LA NACION ( SIGEN):

                                Como ya dijeramos, la SIGEN es el órgano rector del sistema de control interno. Es una entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera. Está a cargo de un funcionario denominado Síndico General de la Nación, designado por el Poder Ejecutivo Nacional, con dependencia directa del Presidente de la Nación y rango de Secretario de la Presidencia de la Nación. Debe tener título profesional en ciencias económicas y ocho años de experiencia en administración financiera y auditoría.

                              El Síndico General tiene plena autoridad dentro del organismo y es asistido por tres Síndicos Generales Adjuntos quienes lo sustituyen en caso de ausencia, licencia o impedimento, de acuerdo al orden de prelación que él mismo establezca. A éstos puede encomendarles funciones específicas, en forma conjunta o separada, sin perjuicio de su derecho a avocarse al conocimiento y decisión de cualquiera de las cuestiones planteadas.

                            A la SIGEN, le compete el control interno de las jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional, los organismos descentralizados y las empresas y sociedades del Estado que dependan del mismo. Constituye  un órgano normativo, de supervisión y coordinación.

                            Sus funciones  más importantes son: (art. 104)

                            a) Dictar, aplicar y supervisar la aplicación de normas de control y de auditoría interna. Supervisar el sistema de control interno, aprobar los planes anuales de las UAI, y vigilar el cumplimiento de sus recomendaciones y observaciones. Vigilar la aplicación de las normas contables de la Contaduría General de la Nación;

                            b) Realizar auditorías financieras de legalidad, de gestión, investigaciones especiales, pericias de carácter financiero o de otro tipo, así como orientar la evaluación de programas, proyectos y operaciones. También puede encomendar estas auditorías a estudios independientes, bajo su coordinación;

                            c) Asesorar al Poder Ejecutivo en materia de control y auditoría;

                            d) Formular directamente recomendaciones a los organismos  tendientes a asegurar el adecuado cumplimiento normativo, la correcta aplicación de las reglas de auditoría interna y los criterios de economía, eficacia y eficiencia;

                            e) Poner en conocimiento del Presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado o puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio público;

                            f) Ejercer las funciones del art. 20 de la ley 23.696 en materia de privatizaciones sin perjuicio de la actuación del ente de control externo.

                            g) Intervenir como órgano de control en el régimen de Consolidación de la deuda pública (Reglamentación del inciso n), del decreto 253/93);

                            h) Realizar las tareas correspondientes a la "Auditoría de Juicios, ordenada por el art. 31 del decreto 2140/91 (decreto 253/93);

                              La SIGEN está facultada para solicitar a todos los organismos información  que considere necesaria y para ello todos los agentes y/o autoridades del sector público nacional deberán prestarle su colaboración, considerándose la conducta contraria como falta grave.

            2.1.2. El  Control Externo

                          La calidad de órgano rector del sistema de control externo es confiada a la AUDITORIA GENERAL  DE LA NACION (AGN). Como consecuencia, se disuelve el Tribunal de Cuentas de la Nación y la Sindicatura General de Empresas Publicas, órganos pilares del régimen derogado.

                            La AGN es una entidad dependiente del Congreso Nacional, con personería jurídica propia e independencia funcional, para lo cual cuenta con independencia financiera (art.116).  No obstante, por primera vez, su estructura orgánica, sus normas internas, la distribución de funciones y sus reglas básicas de funcionamiento, son establecidas por resoluciones conjuntas de las Comisiones Parlamentarias Mixtas Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras del Congreso de la Nación. Las modificaciones posteriores son propuestas por la Auditoría a las referidas comisiones y aprobadas por éstas.

                            La AGN está compuesta por siete miembros designados cada uno como Auditor General, los que deberán tener título universitario en el área de Ciencias Económicas o Derecho, con probada especialización en administración financiera y control. Durarán ocho años en sus funciones y podrán ser reelegidos. Tres miembros son designados por la Cámara de Diputados y tres por la de Senadores. El séptimo Auditor General será designado por resolución conjunta de los Presidentes de ambas Cámaras y será el Presidente de la Auditoría y órgano de representación y ejecución de las decisiones del colegio de auditores.  Tratándose de un cuerpo colegiado, las decisiones se toman por mayoría.

                            Los auditores pueden ser removidos en caso de inconducta grave o manifiesto incumplimiento de sus deberes por los procedimientos establecidos para su designación.

                            Le compete a la AGN, el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal y el dictamen de los estados contables-financieros de: la Administración Central, descentralizada, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de los servicios públicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos. También le compete el control externo posterior del Congreso Nacional.

                            En cuanto a los funcionarios previstos en el art. 45 de la Constitución Nacional (Presidente, Vicepresidente y Ministros), se dispone que el control de gestión será "global" y ejercido por las Cámaras del Congreso de la Nación (art. 117, segundo párrafo).

                            Son  sus  principales funciones:

                       a) Ejercer el control de legalidad posterior de los actos relacionados con la utilización de los recursos ;

                        b) Realizar auditorías financieras, de legalidad, de gestión, exámenes especiales de jurisdicciones y de las entidades bajo su control, así como la evaluación de programas, proyectos y operaciones, por sí o por estudios independientes contratados;

                       c) Auditar a unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por organismos internacionales de crédito, por sí o por terceros;

                      d)  Examinar y emitir dictamen de los estados contables-financieros de los organismos de la Administración Nacional,  Empresas y Sociedades del Estado y del Banco Central de la República Argentina;

                      e) Controlar la aplicación de recursos provenientes de operaciones de crédito público;

                   f) Realizar exámenes especiales de actos y contratos de significación económica;

             

                  g) Verificar que los órganos de la Administración Pública mantengan el registro patrimonial de sus funcionarios públicos.69

                            Para cumplir sus funciones la AGN  puede exigir la colaboración e información de todas las entidades del sector público, quienes están obligadas a proporcionarles los datos, documentos, etc., que les sean requeridos.  Asimismo puede promover investigaciones de contenido patrimonial en los casos que corresponda.

                   2.2.  Principales innovaciones:

                            Las principales innovaciones introducidas en materia de control público por la ley 24.156, son las siguientes:

                               a)  El modelo de control:

                             Se amplia el modelo de la ley de contabilidad, propiciándose el control integral e integrado.

                            Es "Integral", porque se basa en la aplicación de distintas modalidades de control a la totalidad de las actividades generadas por el funcionamiento de los sistemas.

                            Es "integrado",  porque concibe a la Administración pública como un macro sistema conformado por un conjunto de sistemas interrelacionados, uno de los cuales es el control mismo.

                           

                            Según la reglamentación del art.103 de la ley, aprobada por decreto 253/93 (B.O. 23-2-93): "El modelo de control integral e integrado  que será aplicado  y coordinado por la SIGEN , implica concebir a la Jurisdicción o Entidad como a una totalidad que cumple funciones, logra resultados, realiza procesos y funda sus decisiones en criterios de economía, eficiencia y eficacia."

                              No obstante,  advierte CHAPMAN que, a diferencia de lo legislado respecto del control interno,  en relación a la AGN, el art. 119, inciso d) de la ley   introduce el concepto de "auditoría integrada"70, omitiendo mencionar la "auditoría integral", lo cual permite inferir que  ella  no cubriría todos las áreas operacionales de la Administración, supuesto que no resulta admisible desde una perspectiva eficaz del control.71 

                           

                          b) El control de gestión:

                             La nota más alta del control está dada por el control de gestión que conlleva un sentido de guía o control de las acciones.  Este control se extiende a través de todo el proceso productivo y sirve para cotejar las discrepancias entre los objetivos preestablecidos en todas las etapas. Su propósito es  verificar el rendimiento de la organización, o sea la eficiencia y la eficacia con que se logran los objetivos.72 El control de gestión también puede denominarse "control de desempeño" o "control operativo",  "de la actuación" , "de las tres E". Es un control de racionalidad económica del valor del dinero empleado o de racionalización del gasto.

                                 Si bien,   la ley de contabilidad habilitaba a realizar un control de economía y eficacia de la gestión pública, el Tribunal de Cuentas no lo llevó a cabo,  optando por una interpretación restrictiva de las facultades que le otorgaban los arts. 84 y 85 de esta ley.  El nuevo régimen avanza en este sentido al consagrar en forma explicita este tipo de control,  para todas las jurisdicciones y entidades sujetas a control.

                                Sin embargo,  según Agustini,  la ley debió profundizar más los alcances mínimos del control de gestión y  fijar pautas, normas, criterios básicos, parámetros de medición con los cuales sea posible  evaluar  el  desempeño  público. "Parecería que tales aristas no fueron visualizadas en su real dimensión, ya que no se aprecian en las distintas jornadas de discusión parlamentaria más que referencias al pasar en pro del control de gestión sin mencionarse la necesidad de legislar acerca de tales aspectos.73

              

                            Esta observación es sumamente acertada  toda vez  que,  al referimos a criterios de buena gestión o   de  buen comportamiento financiero, no estamos invocando conceptos pacíficos,  o  perfectamente pautados sino que estamos tratando con nociones polémicas, discutibles, y susceptibles de interpretaciones diversas.74

                            Tal es así que las principales limitaciones que las Entidades Fiscalizadoras Superiores han experimentado en este campo consisten en definir las materias objeto de una auditoría operativa e identificar los niveles individuales de responsabilidad pública, como así también acceder a la información necesaria. Otro inconveniente no menos importante ha sido la falta de técnicas de auditoría apropiadas, datos , criterios y normas adecuadas e incluso insuficiencia de personal calificado y de fondos suficientes.  Por tal motivo es que se recomienda  que las mismas  estimulen a los sujetos fiscalizados a fijar objetivos mensurables y a desarrollar indicadores de eficiencia, como así también a  poner énfasis en la idoneidad de los sistemas de información.75 

           

                            c) Eliminación de la intervención previa:

                              Respecto del control previo se han desarrollado posiciones teóricas diametralmente opuestas. Para algunos debe eliminarse lisa y llanamente del control externo, pues implica "co-administrar"  y por tanto priva al control de la necesaria independencia. Es por ello que debe circunscribirse al ámbito del control interno.  Otras opiniones, consideran que  sin él es imposible evitar los daños al patrimonio público , ya que el control posterior es un control histórico y un control que llega después del acto lesivo del patrimonio es como la autopsia, llega cuando el paciente está muerto. No sirve como medida preventiva. ".. El control posterior al acto es eso: es autopsia de un cadáver donde ya el daño se ha provocado..".76 . Se admite, no obstante la conveniencia de que el control previo revista carácter selectivo, es decir reservado a los actos que por su trascendencia lo justifiquen.

                              La ley obviamente, recepta la posición  mencionada en primer término ya que elimina el control previo de carácter externo y limita el control interno al ámbito de cada entidad o jurisdicción (art. 101).

                          d) Eliminación de facultades jurisdiccionales:

                           Se denominan "facultades jurisdiccionales" de los organismos superiores de control, a la posibilidad de formular cargo,  juzgar y  condenar a los funcionarios y empleados del Estado, como resultado de la responsabilidad  administrativo-patrimonial,  derivada de su gestión.

             

                               Definir si las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) deben poseer facultades jurisdiccionales, constituye por cierto un tema igualmente polémico.  Existen opiniones que se oponen a la conjunción de las facultades de control con las jurisdiccionales por cuanto,  una cosa es controlar procedimientos  o procesos y otra , muy distinta,  juzgar conductas . Entonces, existe siempre el riesgo de que las dos funciones se confundan en el momento de su aplicación.77 Sin embargo, otros autores consideran que el ejercicio de estas facultades actúa como un factor de presión ante empleados y funcionarios y facilita enormemente la posibilidad de cobro por parte del Estado al poder éste precisar con exactitud en su propia sede el "quantum" de sus acreencias.78  Tal vez por ello, aún autores que comparten la supresión del aparato jurisdiccional administrativo, admiten que su eliminación no debería ser absoluta, sino que al menos,  en su reemplazo, deberían revigorizarse las normas del código civil y penal en materia de responsabilidad administrativa o crearse -dentro del Poder Judicial- una jurisdicción especial y exclusiva para tratar las responsabilidades de los funcionarios.79

              

                              e) Control externo dependiente del Congreso:80

                                La ley en examen instala al control externo en la órbita del Congreso Nacional.  Para muchos autores, esta sería la dependencia ideal. Sin embargo algunos países comienzan a cuestionar este modelo,  en atención a que las motivaciones políticas, que predominan en los Poderes Legislativos,  lo privarían de la  objetividad  o neutralidad "apolítica" , necesaria para conducir una Entidad Fiscalizadora Superior. 81

           

                            Por lo demás,  cabe preguntarse si el control que realiza la AGN, respecto del propio Congreso Nacional,  constituye realmente "control externo", toda vez que debe sujetarse a los planes aprobados por las Comisiones Parlamentarias correspondientes.

                            Parece más apropiada la solución imperante en muchas de nuestras provincias  y en la legislación concerniente de varios países de todo el mundo que  otorgan al máximo organismo de control , rango constitucional, colocándolo por tanto,  en una situación de independencia respecto de los tres poderes estatales , como garantía de su libertad de juicio y de expresión.

                            f) Contratación de estudios independientes:

                            Esta facultad, acordada tanto a la SIGEN como a la AGN,  constituye, sin duda  una innovación importante respecto de los regímenes derogados. Creemos que la experiencia será quien habrá de  dar la última palabra respecto a sus bondades. No obstante, pensamos que esta facultad debe ser ejercida con suma prudencia y como una alternativa que permita enriquecer pero no suplantar a la labor de control encomendada.

                     2.3.  Aspectos positivos del nuevo régimen

                                  El nuevo  sistema de control  presenta aspectos sumamente positivos, ya que recepta las modernas tendencias existentes en materia de control público en América Latina y el mundo.

                            En primer lugar debemos destacar su concepción sistémica,  e  integrada a los restantes sistemas de administración financiera pública.  Es sumamente positiva la  ampliación los alcances del control, de modo de comprender al control  gestión, o de economía , eficacia y eficiencia, trascendiendo  definitivamente de este modo la estrecha noción del control financiero y de legalidad .  Ello implica incorporar  al análisis, la idea de costos, de productividad, de mediciones físicas y financieras.  En síntesis al control de los procesos y no de las personas.

                            Se advierte un mejor desarrollo normativo del sistema de control interno del sector publico concebido con un criterio moderno de apoyo a la organización. Creemos que eso redundara en el fortalecimiento del "ambiente"  o "atmósfera"  82de control,  como también en la formación de una cultura del control interno, hasta ahora casi ausente en la Administración Publica y en un mayor nivel de concientización respecto a la necesidad del autocontrol y de la responsabilidad por los propios actos.

                            Es muy acertado que las jurisdicciones del sector público, centralizado y descentralizado,  comiencen a presentar  estados contables financieros al cierre de cada ejercicio,  pues  constituye una herramienta de información muy útil para  el ejercicio del control . 83

                           

                            Pensamos también que este modelo de control, se adecua mejor al desenvolvimiento de una administración financiera del Estado guiada por  un armónico equilibrio entre pautas de regularidad y  de buena gestión.84

                            También, redundará positivamente en la dinámica estatal la eliminación del control previo de todos los actos que afecten a la hacienda pública como así también , la intervención previa de todos los libramientos de pago de los organismos, procedimiento que,  por cierto, dilataba en muchos casos en forma innecesaria la tramitación administrativa.

                            Nos parece un avance  -aunque no la máxima aspiración- que el órgano de control externo dependa del Congreso Nacional,  aunque sería deseable 

que no existiese una sujeción tan estrecha a las Comisiones Bicamerales.             

                                   2.4. Aspectos que pueden mejorarse.-

                               Sin perder de vista que el veredicto definitivo sobre las ventajas y desventajas del nuevo sistema quedarán en evidencia con su aplicación práctica , creemos que el mismo presenta aspectos susceptibles de un mayor afinamiento, toda vez que podrían conducir a un debilitamiento del control.  Ellos serían los siguientes:

                              a) Independencia:

                           Si analizamos en qué medida el sistema garantiza el principio de "independencia", existen elementos que impiden una opinión favorable. En primer lugar no parece  suficientemente garantizada la independencia de los Auditores Internos,   al  imponerse su dependencia jerárquica directa  de la máxima autoridad de cada organismo,  agravándose esta  circunstancia por el carácter extraescalafonario del cargo,  que posibilita su remoción en cualquier momento y sin indemnización,  por  la simple voluntad del sujeto controlado.

                            La falta de fijación de un período para el ejercicio del cargo,  coloca en una situación análoga al Síndico General y a los Síndicos Adjuntos de la SIGEN, lo cual aumenta el riesgo de la politización del cargo.   Si bien no sucede lo mismo con los auditores de la AGN,  su libertad de acción se encuentra  limitada por las pautas fijadas en los planes anuales que  aprueben las Comisiones Parlamentarias, Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda.

                            b) Insuficiente Control de los funcionarios del art. 45 CN:

                               En virtud del art. 117 segundo párrafo de la ley el control de la gestión del Presidente, Vicepresidente y Ministros será siempre global y ejercido exclusivamente por las Cámaras del Congreso. Corresponde dilucidar si la limitación señalada se refiere al únicamente al "control de gestión" de estos funcionarios o si por la misma se intento restringir también los controles de legalidad, financiero y contable. A nuestro juicio la interpretación correcta seria la primera y por tanto permanecería vigente la potestad fiscalizadora de la AGN con relación a los demás aspectos. La importancia del tema se advierte cuando observamos que por  aplicación del régimen jurisdiccional de aprobación de gastos (decreto 2662/92) los actos que, en la Administración Central impliquen erogaciones superiores a $2.000.000,.deben ser aprobados por los respectivos Ministros y los que superen los $5.000.000.- por el Presidente de la Nación.  Si  se interpretase esta norma en el sentido de que impone una restricción amplia del control externo de la AGN, se marginaría  a gran parte de  las decisiones que mayor  trascendencia económica tienen en la vida del país. Ello sin duda representaría una importante desventaja del sistema pues atentaría contra el principio de "relevancia", que mencionáramos en el punto III, g) del presente.85

             

                            c)Eliminación total del Control previo Externo:

                              En mérito a la conformación de nuestra realidad social y política interpretamos que  la absoluta eliminación del control previo de carácter externo, no constituye la solución mas atinada.

                            Adherimos a la posición que sustenta la necesidad de preservar para el órgano de control externo la facultad de control previo, de carácter selectivo. La experiencia indica que en muchos casos el control "a posteriori",  llega tarde y se torna inoperante para prevenir graves daños al patrimonio publico. En los actos de gran trascendencia económica, esto se constituye en un grave problema pues el control a "posteriori"  solo permite la determinación de responsabilidades que, con mucha suerte, podrán hacerse efectivas en su faz penal, pero que en los casos de montos millonarios en dólares, probablemente se conviertan para los deudores, si es posible determinarlos, en obligaciones de cumplimiento imposible, con lo cual el Estado no podrá obtener el resarcimiento por los daños sufridos.

                            Y es aquí donde nos preguntamos: ¿Hasta que punto son efectivos los informes de auditoria derivados de un control "a posteriori" para prevenir la corrupción y los consecuentes perjuicios al erario publico? Suponemos que responder a este interrogante suscitara muchas dudas y obligará    a profundizar en el planteo del problema.

                            No postulamos la vuelta al sistema anterior de intervención previa pero sí a la búsqueda de un mecanismo intermedio que prevea el control previo o concomitante, de carácter  selectivo, a juicio del órgano de control externo, para actos y contratos de significación económica. 86

                               Tampoco es necesario  que la intervención preventiva suspenda los actos de gobierno, pero si es útil que el órgano de control tenga un sistema de análisis oportuno que le posibilite poner en conocimiento de las máximas autoridades,  potenciales hechos de los cuales pudieran derivarse daños para la hacienda antes de que el perjuicio para el Estado, es decir para todos los ciudadanos, sea irreparable..".87

                            d) Limitación de las facultades del Órgano de control Externo:

                            Observamos que la ley no otorga suficientes facultades al órgano de control externo para el desarrollo de su labor.

                            Si bien el art. 119, inciso b) prevé que la AGN podrá "exigir la colaboración de todas las entidades del sector publico, las que estarán obligadas a suministrar los datos,documentos, antecedentes e informes relacionados con el ejercicio de sus funciones",  el sistema carece de previsiones de carácter legal que la faculten, a hacer efectivos sus requerimientos ante la falta de respuesta o desobediencia de los organismos controlados.  La AGN, no tiene facultades para realizar allanamientos, imponer multas -como detentaba el ex-TCN- ni tampoco  otros remedios legales que le faciliten su tarea88  y aunque subsistan los arbitrios judiciales que otorga la legislación general, entendemos que ellos no son suficientes para el ejercicio de un efectivo control publico.

             

                            e) Indeterminación de la responsabilidad administrativa:

                            Es en esta materia donde la ley 24.156, ha significado un claro retroceso respecto de su antecesora la Ley de Contabilidad. Las únicas dos normas que se refieren al tema,(arts. 130 y 131), se limitan a reproducir el principio general de responsabilidad por los daños provenientes de dolo, culpa o negligencia, ya previsto en el código civil.

                            Se eliminan así normas importantes tales como los artes. 91, 92 y 95 de la ley de contabiliad, que constituían el cimiento del régimen de responsabilidad publica derogado.

                            El art. 95 establecía el principio general que los actos violatorios de disposiciones legales o reglamentarias comportaban responsabilidad para quienes los dispusieran,  ejecutaran o intervinieran, otorgando la posibilidad, a los funcionarios inferiores de efectuar el correspondiente deslinde. Para ello este artículo imponía la obligación de revisar la orden recibida en cuanto dispusiera un gasto.

                            Según Perez Colman 89 esta norma es muy distinta a la que rige en materia disciplinaria pues en este plano el funcionario tiene el "deber de obedecer" y un limitado derecho de examen.  La ley de contabilidad, en cambio ordenaba hacer el examen y a "advertir" por escrito toda irregularidad que se observara, situación inexistente en el ámbito disciplinario. Finalmente establecía una responsabilidad exclusiva por omisión de advertencia, de tal entidad que podía llegar a excluir la responsabilidad del que dispuso el acto.

                            Compartimos la opinión de este autor en el sentido de que la supresión de una norma de esta índole priva a la Administración de un control primario y esencial,  que lleva casi un siglo y medio de vida,  pudiendo significar la ruptura de frenos básicos con que se había movido desde la ley 217 hasta ahora.

             

                            Otras normas importantes derogadas son las de los arts. 90, 91, 92, 93 y 96 de la ley de contabilidad que, en su conjunto conformaban un régimen de responsabilidad administrativo específico y ajustado a las particularidades de la gestión financiera estatal. Ellas importaban,              la obligatoriedad de "rendir cuentas"90 de todos los agentes a quienes se le hubiera confiado el cometido de recaudar, percibir, transferir, invertir, pagar, administrar o custodiar  valores u otros bienes de propiedad del Estado o puestos bajo su responsabilidad (art.91), imponiéndose en casos de pérdida o sustracción, la inversión de la carga de la prueba en relación a su responsabilidad.  Asimismo implicaban la responsabilidad objetiva de parte de los jefes de los servicios administrativos  y de las autoridades de los organismos descentralizados y centralizados. (art. 96).

                            Admitimos que este marco normativo no se ajusta totalmente al sistema de administración financiera de la actual ley 24.156, pero entendemos que la importancia del tema no autoriza a su derogación lisa y llana sino que debieron idearse previsiones que,  ajustadas a la misma, que contribuyeran a una determinación mas precisas de la responsabilidad administrativa.  Esperamos que este vacío legal cuando menos pueda ser suplido por vía reglamentaria.91

                            Si como sostiene Etkin,  92 la trama de  la corrupción se alimenta, entre otros factores, por cierto grado de "impunidad", entendida como falta de sanción de las transgresiones organizacionales a lo establecido como medio legitimo, nos preguntamos hasta que punto, el actual planteo del régimen de responsabilidad  no constituye un agravante del problema.

                            f) Eliminación de las facultades jurisdiccionales:

                            Compartimos la posición contraria a la total eliminación de facultades jurisdiccionales en el ámbito administrativo, entendiendo que se priva a la administración de un procedimiento que, bien empleado puede ser de suma utilidad para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de los agentes y empleados públicos.

                            Ello no implica sostener que esta facultad deba ser ejercida por el órgano de control externo, pues pueden crearse tribunales administrativos específicos a través de los cuales se logre una adecuada separación de la labor de control y del juzgamiento de conductas. Lo que no nos parece acertado es que se haya omitido compensar esta carencia con  la creación de alguno otro mecanismo sustitutorio.

                   VI. PROPUESTAS.

                            Llegados a este punto, nos resta formular un diagnóstico prospectivo acerca de los desafíos con que deberán enfrentarse los organismos de control frente a  los escenarios que se presentaran en el nuevo milenio y  de definir el rol que les cabe como actores en el control de las políticas públicas estatales.  En este sentido  compartimos la idea de que " el verdadero desafío con que se encuentran las auditorias estatales es precisamente crear nuevos desafíos."93

                  Los controles tales como han sido concebidos hasta el presente son absolutamente  necesarios pero no son suficientes. Con todas sus bondades, ellos no han podido evitar la corrupción generalizada, ni tampoco han tenido eficacia como fuente de información para la toma de decisiones del poder político.   El siglo veintiuno nos habrá de enfrentar con nuevas exigencias, e impondrá a los gobiernos la necesidad de solucionar problemas acuciantes,  problemas que hasta el momento han sido soslayados, no sólo por falta de recursos sino por no habérseles asignado  carácter prioritario en las agendas de gobierno,  pero que en el futuro constituirán urgencias impostergables. El redimensionamiento del Estado,  producto de las privatizaciones y de la Reforma Estatal, concluirá con el problema de las empresas públicas y con otros viejos desvelos de los gobiernos, pero sin duda los obligara a concentrase en la atención de las funciones especificas del Estado.  Nos referimos entre otras cosas al replanteo del sistema educativo, del sistema sanitario, de la administración de justicia,  a los problemas de infraestructura de las grandes ciudades, al control de los servicios públicos privatizados y a la preservación del medio ambiente.

                            Los organismos de control deberán plantearse la incorporación  de otros tipos de control,  preguntarse si hay algo más que las tres E? o si existen otras formas de llevar a cabo las tres E?.94   Además de avanzar en el mejoramiento del control de aspectos claves como son la deuda pública interna y externa,95  los recursos,  las obras públicas y la fiscalización de los fondos transferidos desde el exterior para la ejecución de programas específicos96, deberán plantearse el desarrollo de otro tipo de auditorías "no tradicionales". Nos referimos a las llamadas "auditoría política" 97 y  "auditoría social"98,  como también a la "Auditoría Gubernamental comprometida", 99 que pone el énfasis en contemplar los problemas desde la óptica del ciudadano, y porqué no, a la "auditoría ecológica". 

                            En fin,  deberán  reflexionar en ampliar los alcances del control hacia aspectos sustantivos de la vida pública y  atraer la atención de la ciudadanía informando por medios accesibles y en términos claros y sencillos100 sobre los resultados de su labor.  Pues, como dice Yosef Lapid, "...un Auditor del estado de carne y hueso que se quita los guantes en su lucha contra la corrupción es preferible a una estatua de  mármol.."

         

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1Citado en el artículo "Standards for Audit of Governmental Organizations, Programs, Activities and Functions"- Contralor General de los Estados Unidos.

2ADAMES, Carlos; "Auditoría de las Operaciones de Gobierno".

3CORBISHLEY, Brian; Adjunto del Auditor General de Canadá. Séptima Sesión del Coloquio Internacional de Trabajo sobre Auditoría Gubernamental,

4 LAMAS, Ernesto Raúl; "Un control estatal eficiente",, Editorial Macchi, pag.109.

5BONWIT, Bob; "Reforma de la Administración: de las tareas a los objetivos; Revista de la Administración Pública , tomo 170, pag.

6 LAMAS, Op. Cit., pag.110.

7Durante muchos años la labor desplegada por los organismos de control permaneció alejada del conocimiento popular. No sólo se desconocía su tarea, sino que hasta su misma existencia era virtualmente ignorada. Era común escuchar cómo se confundía al Tribunal de Cuentas con el Tribunal de Faltas y  casi nadie que no estuviese de algún modo vinculado al Estado, lograba comprender cuál era su función específica. Peor aún, a veces hasta movía a risa pensar que existía un organismo encargado de controlar los gastos del Estado cuando la visión del ciudadano respecto del mismo Estado era la de descontrol, exceso, ineficiencia, burocracia o corrupción. Esto no nos conduce a descalificar la tarea llevada a cabo durante tantos años por estos organismos, sino a poner en tela de juicio el silencio con que se ocultó su labor, más allá de sus bondades específicas. Existía casi un rechazo a la publicidad, a brindar información y escasos mecanismos para recibirla

.

8 En la  Constitución española, la participación ha sido elevada a la jerarquía de principio constitucional. Ver García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón: " Curso de Derecho Administrativo, tomo II, Madrid 1981, pag. 76 y siguientes. Citado por Gordillo, Agustín; Op.Cit, pag. 18.

9 BONWITT, Bob; Op. Cit. pag. 16.

10 Citado por CALDELARI, Adalberto; "Organismos de control en el estado de derecho". Boletín informativo del SPTC, enero-junio de 1991.

11DOMINGUEZ, Roberto; Conferencia "La publicidad de los actos emanados de los Tribunales de Cuentas";XI Congreso de Actualización doctrinaria de Tribunales de Cuentas. San Juan, junio de 1990. Boletín Informativo del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas, enero-junio de 1990, pag.43.

12MERTEHIKIAN, Eduardo; "La reforma del Estado y el nuevo sistema de Control Gubernamental"; Revista de la Administración Pública, Nº 171, pag. 5/8.

13 PEREZ COLMAN, Luis; "Controles en la Administración Pública. Introducción a su estudio." , RAP, Nº57-7.

14 GORDILLO, Agustín; "Problemas del Control en América Latina"; Ed. Civitas, pag.78.

15REISMAN, W. Michael, "Remedios contra la corrupción (Cohecho, Cruzadas y Reformas) Fondo de Cultura Económica, México, 1981.

16 Citado por MORENO OCAMPO, Luis, en su obra "En defensa propia", pag. 160, Editorial  sudamericana, Buenos Aires, 1993.-

17 Sobre el vocablo "Responsabilidad" caben jurídicamente dos acepciones principales: capacidad de responder, sea en abstracto o en concreto, por ciertos actos, o sea que significa "imputación posible o efectiva" y puede ser de diversos tipos. También se habla de responsabilidad como sinónimo de persona de confianza y capacidad. En la primera acepción y con relación a los funcionarios públicos, podemos distinguir las siguientes clasificaciones: 1) Responsabilidad administrativa: la que surge de los actos u omisiones de autoridades administrativas, funcionarios o agentes públicos en el ejercicio  de sus funciones. Puede ser disciplinaria, contable o patrimonial; 2) Responsabilidad penal:     Consecuencia de un delito; 3) Responsabilidad política: reservada a los órganos de conducción superior del Estado. Para ser ejercida es preciso que los funcionarios políticos pierdan la inmunidad o privilegios que le otorga el cargo, mediante juicio político. Para ampliar sobre el tema ver: VAZQUEZ, Adolfo Roberto; "Responsabilidad aquiliana del Estado y sus Funcionarios, Editorial ABACO, 1990.

18 BIANCHI, Alberto; Exposición ofrecida en la Mesa Redonda del 14-6-91, sobre el Proyecto de Ley de Administración Financiera y Control de Gestión en el Sector Público", Consejo Profesional de Ciencias Económicas,  Revista "Régimen de la Administración Pública,  Nº155, pag. 19.-

19 BIANCHI, Alberto,  Exposición citada.

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20 De Pedro Frías, en el Prólogo de la obra :"Tribunales de Cuentas ", editada por el Tribunal de Cuentas de la Municipalidad de la ciudad de Córdoba, 1992.

21 Es oportuno aclarar la diferencia que a nuestro juicio existe entre "derecho" y "ley", entre "legitimidad" y "legalidad". El derecho no se agota en la ley, es un concepto mucho más amplio. Si bien existe profusa literatura acerca del concepto de derecho y varias escuelas filosóficas se han desarrollado en torno a su definición -positivismo, iusnaturalismo, escuela histórica, sociológica, etc.- nosotros suscribimos a la concepción "trialista" del derecho. Según la misma, el derecho se integra por la ley -en sentido amplio-, la realidad y la valoración. En consecuencia, si la noción de justicia y de razonabilidad se ausentan de la valoración jurídica, y en el caso de la Administración, del acto administrativo, -aún cuando exista estricta sujeción al texto legal- no nos encontraremos frente a un comportamiento legítimo. La legitimidad impone la adecuación de los actos  y de las normas a los principios fundamentales que surgen de nuestra Carta Magna y de los Tratados Internacionales, que prevalecen a las leyes y a los reglamentos, conforme al orden de prelación previsto por el art. 31 de la Constitución Nacional  y aún a principios anteriores al Estado mismo: a los derechos fundamentales del hombre y de la personalidad. Para ampliar sobre el tema ver: BIDART CAMPOS, Germán,  Manual de Derecho constitucional pag.10; Editorial Ediar, Segunda Edición, Buenos Aires, 1974 HYNES, Luisa María, "La operatividad de los derechos reconocidos en la Convención Americana de Derechos Humanos". Fundación de Derecho Administrativo.Revista de Derecho Público Nº 2, Fundación de Derecho Administrativo. Año 1987.

22 BONEO, Horacio; Problemas de dirección en las empresas públicas . En "Análisis", número 228, 19 de julio de 1965, páginas 1785 a 1795.

23BONEO, Horacio; Op. Cit., pag. 1785.

24 Ver artículo "Bolivia aprueba nueva ley dirigida a incrementar la responsabilidad", pag.24/26. Boletín del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas, enero-junio de 1991, Nros.65-66.

25 En "La Administración paralela", Agustín Gordillo, desarrolla una interesante teoría acerca de la existencia de un parasistema jurídico, generado como producto de la insatisfacción frente a la irrealidad o exceso del sistema jurídico formal. Destaca que la "..proliferación de normas irreales, cuyo único destino posible es el incumplimiento...", nunca es vista desde esta perspectiva por quienes tienen en sus manos la tarea de dictara nuevas normas legales o administrativas. Antes bien la percepción de la diferencia existente entre el sistema y las prácticas administrativas, lleva por lo general a concluir en que se trata de una falla del sistema de control que debe corregirse por la vía de la implantación de nuevos o mejores controles de esa legalidad...". Y así, ".. el énfasis puesto en los controles de legalidad de la actividad administrativa, no sólo no logra producir una actividad verdaderamente conforme a derecho, sino que tampoco.. logra producir  una actividad administrativa oportuna, conveniente, meritoria para el interés público comprometido...". Por el contrario, el énfasis en el control de legalidad, retroalimenta el sistema reglamentario, produciéndose un circulo vicioso, pues se dictan normas cada vez más detalladas para hacer más predecible y controlable la conducta. El resultado es una suerte de "incapacidad disciplinada", ya que el funcionario se ve impelido a depender de controles externos, desaprovechando la oportunidad que le brinda el "autocontrol" y la "autofijación de objetivos" , conduciéndolo a una "rutinización progresiva". Así se llega a la "profecía autocumplida" en la cual la irregularidad o el delito se comenten disimulados por la fachada del mejor cumplimiento y control legal.

26 MASNATTA, Héctor; Presidente de la Auditoría General de la Nación. "La lucha contra la corrupción: Rol de los Poderes Públicos y de la ciudadanía"; Conferencia pronunciada en el Seminario Internacional sobre Estado, Sociedad y Corrupción" el 29/9/93 en Bs. As. Boletín Informativo del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas . Julio-Diciembre de 1993, pags.3/6.

27 A los que vimos la película "Jurassic Park", se nos eriza la piel al pensar en el desastre ecológico mundial que podría haberse desencadenado si los propósitos de un empleado corrupto se hubieran concretado ¿ Está esto tan alejado de la realidad?.

28 KLITGAARD, Robert;  "Controlando la corrupción";  Fundación Hanns Seidel, Bolivia 1992, pag.23.

29 Según ETKIN, Jorge R, en su obra, "La doble moral de las organizaciones. Los sistemas perversos y la corrupción institucionalizada": " En la corrupción siempre encontramos signos de decadencia, no económica, sino cultural y social. Internamente la organización puede aferrarse a estos nuevos negocios por su rentabilidad o porque amplían los espacios de poder. Pero en el marco de lo social, el sistema se hace inestable,  porque en sus relaciones con el medio, sus acciones pierden legitimidad...".

30 MASNATTA, Héctor, Op. Cit. pag. 3.

31 "El ex-Embajador Americano en Perú,  Edwin Corr, habló acerca de la importancia de confrontar el fraude y la corrupción en la administración financiera pública, señalando que la corrupción es de índole mundial y que su impacto sobre la ayuda exterior del gobierno de los Estados Unidos de Norteamerica debe ser mejor entendido. "Primera Conferenicia Interamericana sobre Problemas de Fraude y Corrupción en los gobiernos", Miami 1989.

32   AGUSTINI,  Héctor  Luis; "Etica y Corrupción .Una propuesta de las organizaciones  profesionales".  El autor fue vocal del Tribunal de Cuentas de la Nación y a partir del 1-1-93 es Síndico Adjunto de la Sindicatura General de la Nación.  En su artículo señala  que  los días 11 y 12 de abril se desarrolló en Miami un "Cursillo Interamericano sobre cómo combatir el fraude económico", patrocinado por la Asociación Interamericana de Contabilidad en colaboración con la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Norteamérica. El intercambio entre los distintos representantes de los países latinoamericanos y del Caribe, permitió comprobar que en todos esos países, se soportan elevados grados de corrupción pero también que existía conciencia generalizada acerca de las dificultades que encuentran quienes luchan denodadamente contra la corrupción, llevándolos a ellos y al resto de la comunidad al desaliento paralizante. Ver Boletín Informativo, SPTC Nros. 73-74, pag. 24.

33 Es posible citar cientos de casos en que organismos como el Tribunal de Cuentas de la Nación o la ex- SIGEP, intervinieron decididamente para evitar la perpetración de daños al erario público, provenientes de actos de dudosa o ninguna legitimidad. Lamentablemente estos casos han permanecido ignorados  para la opinión pública y se dejó pasar una valiosa oportunidad para capitalizarlos. No se hizo conocer lo positivo que se llevó a cabo y de ese modo sólo quedó a la vista lo que se omitió.  Y así, cuando los vocales del Tribunal de Cuentas fueron virtualmente cesanteados -pese a su estabilidad- la comunidad no pudo percibir la gravedad de lo ocurrido.

34 La forma elemental de participación en una sociedad democrática está dada por el voto expresado libremente, por el cual el pueblo elige a sus representantes. Existen otros mecanismos menos tradicionales tales como: el "Plesbicito", el "Referendum", el "Derecho de Iniciativa", el "Derecho Popular de Veto", las "Audiencias Públicas", la participación de los usuarios en el control de los servicios públicos privatizados, etc. Para ampliar sobre el tema ver:Gordillo, Agustín, "Problemas del Control de la Administración Pública en América Latina", Cuadernos Cívitas, Ed. 1981, pag. 15.

35Ver Exposición de Gordillo, Agustín, en las "Jornadas sobre  el Proyecto de Ley Nacional de Contratos Públicos". Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública", Nº 182, pag. 8/14.

36 Nuestro ordenamiento jurídico ha receptado algunos mecanismos "no tradicionales" de participación tales como; "la iniciativa privada, prevista por el art. 58 de la ley 23.696, para la concesión de obra pública, o "las audiencias públicas", contempladas en numerosas disposiciones. Pueden citarse por ejemplo, las leyes 24.076 (arts. 6,16,18,23,29) la ley 24.065 (arts. 11,13,46) , por el art. 30 del decreto 1185/90, por el que se crea la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, etc.  Concebida esta institución como la oportunidad de que los interesados hagan oír su voz antes del dictado de normas generales, contribuye a mejorar la calidad de la norma, al dotar a la autoridad de mayor información sobre la materia que se propone regular. Asimismo, proporciona mayores garantías a los intereses particulares dotando a la norma de mayor legitimación democrática. Sin embargo, las posibilidades de estas vías de participación no han sido suficientemente aprovechadas y en algunos casos directamente han sido eliminadas. Tal lo ocurrido con el derogado art. 107 del decreto 1759/72, reglamento de la Ley de Procedimientos Administrativos. En forma similar a las audiencias públicas, esta norma facultaba a someter a "información pública", e inclusive al parecer de personas ajenas a la Administración a los proyectos de actos generales, leyes, reglamentos, cuya naturaleza lo justificara.   Creemos que bien utilizada esta opción podría convertirse en una herramienta útil para aportar una visión de los problemas proveniente de una óptica diferente a la de la Administración, como así también para dar respuesta a la necesidad de un "derecho calculable" (Max Weber), cimiento de la seguridad jurídica.

37  El Ombudsman o "Defensor del Pueblo" o "Controlador general comunal", fue creado por la ordenanza del Honorable Consejo Deliberante Nº 40.831, de fecha 17-10-85. Su misión es "Proteger los derechos, intereses legítimos y difusos de los habitantes de la ciudad de Bs. As., contra las arbitrariedades, las desviaciones de poder, y los errores administrativos, dar satisfacción por el medio más idóneo posible a quienes se consideren afectados por deficiencias, abusos, negligencias, demoras excesivas en los trámites y todo otro acto que traduzca desconsideración hacia el público, dolo o irregularidad administrativa y evitar, a través de las recomendaciones que formule, la repetición de prácticas viciadas " (art.2º). El organismo tiene una posición autónoma e independiente funcional y presupuestariamente, pero carece de poder sancionatorio propio y su acción consiste en formular recomendaciones. Tiene iniciativa parlamentaria ante el Honorable Consejo Deliberante para proponer alguna medida. Las quejas se presentan en forma de carta, sin patrocinio letrado y el trámite es gratuito.

38 Dijo ARISTOTELES en su libro "La Política": "Para  proteger el tesoro de ser defraudado, permítase que todo el movimiento relacionado con los fondos públicos, sea expuesto abiertamente, delante de todo el pueblo y permítase que copias de las cuentas sean depositadas en varias circunscripciones....". Citado por G. Andreau, Auditor General de la República de Chipre en la publicación ", State Audit and Relevant Matters", enero 1978.

39 MASNATTA, Op. cit.

40 Históricamente en nuestro país se había forjado la idea de que se deben controlar las cuentas públicas en secreto, comunicando los resultados sólo a ciertas áreas del gobierno. Esta concepción estaba basada en que los organismos de control pertenecen a la Administración Pública y por tanto es a ella a quien deben comunicar sus resultados. Ver exposición de Dominguez, Roberto sobre "La publicidad de los actos emanados de los Tribunales de Cuentas",  XI Jornadas Nacionales de Actualización doctrinaria de Tribunales de Cuentas. San Juan, Junio de 1990. Boletín Informativo del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas, enero-junio de 1990, pag. 43

41 CARDON, Rubén. "La publicidad de los actos emanados de los Tribunales de Cuentas". Boletín del SPTC, julio-diciembre/93, pag.7.

42 Decreto-Ley 23.354/56, conocida como "Ley de Contabilidad".

43  Relata Cardón en la obra citada que, en ocasión de asumir la Presidencia, el vocal del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Salta, se preguntaba frente a ciertos ataques de que había sido objeto la institución. ¿Cuál es la defensa frente a estos ataques?. ¿Debe la institución mantenerse inerme frente al poder de los grandes medios de comunicación? Y concluyó en la imperiosidad de dirigirse a la opinión pública, informando qué es, qué hace, cómo actúa y qué limitaciones tiene el cuerpo. La obra concluye con la transcripción de un proyecto de recomendación del Consejo Directivo del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas que en síntesis implica: 1º) No es necesaria la autorización legal para que los organismos de control publiciten sus actos; 2) Si existen tales normas, la publicidad no debe limitarse a la autorizada, sino que debe ampliar sus alcances;3) La publicidad no debe circunscribirse a los aspectos formales o contables, sino que debe hacer conocer la actuación del órgano, cómo y en qué se gastan los dineros; 4) Se considere destinatario de su información, no solamente los poderes públicos, sino también a la opinión pública, dentro del principio republicano de publicidad de los actos de gobierno.

44CHAPMAN, William Leslie;"El control gubernamental sobre la gestión del Estado Nacional"; Revista de la Administración nº 182.

45Taylor, Fayol, Gülick, Follet, Alaford, Graicunas, Mooney, Urwick, etc.

46 PEREZ COLMAN, Luis; Op Cit.,  pag. 130.

47Ver "DE LA CUESTA AVILA,, José Javier. "Organización, Sistemas y Computadoras ". Revista de Administración Militar y Logística. número de junio-julio/76.

48 DE LA CUESTA AVILA, Op. Cit. Según este autor ".. El advenimiento de los nuevos y sofisticados medios de procesamiento de la información abrió fronteras inusitadas a la solución filosófica de los problemas de la organización.." y "..destruyó muchas de las teorías administrativas que rigieron o restringieron la actividad de las organizaciones..". La administración financiera del sector público no puede prescindir, a esta altura de la evolución tecnológica del uso de sistemas informáticos para la operación y sobro todo para la interrelación de sus sistemas de planificación, ejecución y control.

49 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio ; "Natureza e regime juridico das autarquías", Sao Paulo, 1967, pag. 42.

50CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el desarrollo) Las empresas estatales en América latina", Caracas 1979, pag. 175.

51 PEREZ COLMAN, Op. Cit. pag. 133.

52 Idem

53 Previo a la emisión de un acto administrativo que afecte derechos subjetivos o intereses legítimos, es obligatorio el dictamen jurídico del servicio permanente de asesoramiento jurídico del organismo o entidad (art.7, inciso d), de la ley de Procedimientos Administrativos 19.549. Este dictamen no es vinculante para la autoridad que debe decidir.

54 "La relevancia es el mayor desafío a la auditoría gubernamental. Con el crecimiento de los medios de comunicación .. el trabajo de auditoría sobre el trabajo insignificante de hace tres años no sirve más, a menos que sea relevante a lo que está sucediendo actualmente. La fiscalización pública trabaja en posición de desventaja en esta carrera" .De GEIST, Benjamín "La auditoría en los noventa", Boletín Informativo Nº 73-74-SPTC, pag.7.

55"El control o fiscalización del sector público habrá de tener siempre carácter selectivo, fiscalizando primero aquellos aspectos o instituciones más relevantes y perseguir un efecto ejemplificador, disuasorio. Hay que evitar caer en la llamada "paradoja del control", esto es, el afán desmedido de controlarlo todo, ya que puede llevar a la creación de grandes burocracias de control cuyos costos sean superiores a los beneficios que el mismo reporta". De Andrés Suarez, en "La Moderna Auditoría".Un Análisis conceptual y metodológico" . Catedrático de la Universidad Complutense de Madrid. Edición de Mac Graw Hill/Interamericana de España S.A. 1991.

56 Los organismos superiores de control "auspiciarán la competencia técnica, manteniéndose al día en los conceptos y técnicas más modernas relacionadas con el proceso de auditoría, incluyendo específicamente las áreas de control interno, contabilidad, auditoría, procesamiento automático de datos y gerencia general. "Los diez mandamientos para un organismo superior de control", Extraído del Manual Latinoamericano de Auditoría Profesional en el Sector Público, publicado por el Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras, ILACIF, Tercera Edición , octubre de 1981.

57 En su declaración de Paraná- Entre Ríos, de Junio de 1993, el Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la República Argentina, al pronunciarse sobre el proyecto de ley modificatoria de la ley orgánica del Tribunal de Cuentas, que preveía la creación de una Comisión Investigadora Parlamentaria para intervenir en la gestión del Tribunal de Cuentas, afirmó lo siguiente: "La Constitución de la Provincia ha previsto las formas y procedimientos a través de los cuales el Poder Legislativo, ... habrá de ejercer su control político-institucional, sobre la gestión del Tribunal de Cuentas. No cualquier forma,  sino las formas de la Constitución... Si pudiera concretarse, aún en el marco de la flagrante ilegitimidad, la injerencia apuntada, estaríamos avalando el descrédito institucional y alentando la desconfianza del pueblo en sus instituciones.  La independencia se trocaría en sugerencia; la seguridad y justicia en desbordada inequidad. La eficacia, eficiencia y economía, sucumbirían a las influencias .." Boletín Informativo SPTC Nros. 75/76, Julio-Dic.1993.

58  El organismo superior de control será completamente independiente y objetivo en todas sus funciones y actividades. Además de poseer independencia legal, política y financiera, mantendrá una actitud e imagen de independencia e imparcialidad completa. "Los diez mandamientos del Control". Op. Cit.

59  "Doctrinariamente se considera que la autonomía constituye un elemento gravitante en el accionar de las instituciones fiscalizadoras, pues les permite, desde el punto de vista orgánico-funcional, gobernarse a sí mismas, dentro del marco de la constitución y las leyes, de manera que no mantengan dependencias de algún poder o autoridad administrativa" . Del trabajo titulado: "La fiscalización superior en América Latina", por Oswaldo Fonseca Luna y otros, en Revista HORIZONTES, edición del ILACIF, Lima , Perú, Edición Extraordinaria 1990.

60 En los comienzos fue el más bajo común denominador, el control de "regularidad" (conformidad con la contabilidad, administración, presupuesto y disposiciones financieras y con las leyes de cada país). Este es un muy estrecho conjunto de criterios para juzgar las transacciones públicas, totalmente inadecuado en las actuales circunstancias. Todavía hay algunos países  (incluso en Europa) que aún restringen a sus auditores públicos al control de regularidad". De  E.Leslie NORMANTON, en "STATE AUDIT",  The Mac Millan Press, pag. 32,  1981.  El autor fue miembro del Consejo de auditores de la OTAN.

61 GARCIA LEMA, Alberto Manuel;  "Las nuevas  funciones de la Procuración del Tesoro de la Nación", Revista de la PTN. nº 18, pag.11, 1991.

62 GARCIA LEMA,  Alberto M.;  Op. Cit., pag. 11.

63 " Lo cierto es que en muchos casos , la Administración Pública teóricamente avasalladora y dominante, hace en el litigio el papel de pleiteante pobre, falto de recursos dialécticos y de fondo para enfrentarse a los defensores de los particulares ". Palabras de Manuel Perez Olea  en el estudio preliminar pag. XXXVI , obra de WADE,  Derecho Administrativo , Madrid 1971.-

64 Como advierte FERNANDEZ RODRIGUEZ, Tomás "... en España, lo que está ocurriendo es que los Tribunales construyen sus fallos sobre la base de las elaboraciones de los autores, parte interesada en los litigios contra la Administración" .

65 GARCIA  LEMA, Alberto M.;  Op. Cit..

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66 Además de los tradicionales conceptos de insumo o entrada, producto o salida, proceso y retroalimentación, la teoría de sistemas brinda dos aportes básicos esenciales: la interrelación de los sistemas y los criterios de centralización normativa y de descentralización operativa. Estos dos aportes de la teoría llevados al campo específico de la administración financiera y de recursos reales gubernamentales, permiten fijar los siguientes criterios básicos de diseño: a)Se concebirá a ésta como un macro sistema operante en la administración pública, conformado a su vez por un conjunto de sistemas interrelacionados y b) en el funcionamiento de cada sistema componente, existirá una clara diferenciación entre las áreas centralizadas y descentralizadas."  "El desarrollo y funcionamiento eficaz y eficiente de cada sistema se halla directamente influido por los sistemas vinculados. Constituyen una cadena cuyo nivel de desarrollo está determinado por los avances alcanzados por el sistema menos estructurado. Por lo tanto, las características con que se encare la reforma de uno de ellos, condiciona necesariamente los restantes. Conforme "Programa de Reforma de Administración Financiera Gubernamental "- MEyOySP, 1992, pag.21.

67 Op. Cit. pág. 21. El sistema de Administración financiera está integrado por los sistemas de Presupuesto, Crédito Público, Tesorería , Contabilidad, Contrataciones y Administración de Bienes. La ley 24.156 se encarga de regular los cuatro primeros sistemas, estando pendiente la sanción de las normas que regulen los dos restantes sistemas, los que hasta el momento continúan rigiéndose por la Ley de Contabilidad.

68 La definición de "control interno" que se proporciona en las principales obras de auditoría dice:"Comprende el plan de organización y todos los métodos y procedimientos que, en forma coordinada, adopta la administración de un ente o sus dependencias, con los siguientes propósitos: a) lograr el cumplimiento de las metas y objetivos fijados (eficacia); b) promover la eficiencia de las operaciones; c) obtener adecuada información, confiable y en forma oportuna (control contable y financiero); d) asegurar el cumplimiento de las leyes y normas en vigor (control de legalidad); e) salvaguardar los bienes y otros recursos (eficiencia). Conforme CHAPMAN,William Leslie, Op Cit.

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69 Esta función asignada a la AGN, cobra importancia ante la posibiidad de enriquecimiento ilícito de los funcionarios.  Entre las conclusiones de la  " Primera Conferencia Interamericana sobre Problemas de Fraude y Corrupción en el Gobierno", que tuvo lugar en Miami en 1989 se llamó la atención sobre la necesidad de poner énfasis en los "nuevos ricos" , " ... cuyas fortunas suscitan serias dudas respecto a la legitimidad de su origen. Una de las vías señaladas para ejercer dicho control es el requisito de presentar una declaración jurada de bienes, previo al inicio de la función pública y una vez finalizada la misma. Asimismo, se debería contar con un proceso de verificación de dichas declaraciones y de fuertes penalidades frente a declaraciones falsas".

70 La " auditoría integrada"  tal como se  aplica en Canadá, es más amplia que la auditoría tradicional. "...Evalúa la pertinencia de los sistemas de control de la administración para asegurar el debido respeto y consideración de la economía y la eficiencia, así como los procedimientos empleados para medir e informar sobre la eficacia de los programas en los que se utilizan fondos. Pide una combinación de conceptos y métodos de auditoría e integra una variedad de disciplinas que van más allá de la orientación tradicional financiera y contable. La auditoría integrada a nivel federal de Canadá, ha introducido una nueva dimensión en la divulgación pública ... si los fondos han producido un valor por el dinero gastado. Esta nueva dimensión, uno de los elementos claves de la auditoría integrada, es un paso importante para restaurar la responsabilidad hacia los contribuyentes, sobre los gastos de fondos públicos realizados por representantes elegidos y funcionarios públicos". De James J.MacDonell, ex-Auditor General de Canadá. Segundo Seminario de Entidades Fiscalizadores Superiores Gubernamentales, México, mayo 1980.

71 CHAPMAN,  Op. Cit.

72 DE VISCHER, Christian, "La actualización de las técnicas presupuestarias y del control financiero", en Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol 56, Nº 3, setiembre 1990. El autor es Secretario de la Comisión Financiera del Senado de Bélgica.

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73 AGUSTINI, Héctor, "Diferentes enfoques sobre aspectos fundamentales del control público con motivo de su proyectada reforma en el ámbito nacional", Boletín Nº71-72-SPTC, pag.11.

74 Se pregunta Félix Pons Irarzábal - Presidente del Congreso de los Diputados de España- "...¿Es lo mismo para cada uno de los miembros de un Tribunal de Cuentas, la eficiencia económica, la buena gestión financiera? Sin duda no. Entonces hay que volver a la relación con el Parlamento.. es la sociedad la que tiene que ir definiendo, ... decantando, destilando por la vía de la producción parlamentaria, pautas de lo que entiende .. qué es eficacia, de lo que es economía, de lo que es buena gestión financiera, para evitar que el control del gasto, con arreglo a estas pautas,  pueda convertirse al final en una fuente de distorsiones o de problemas más que en una fuente de garantías y de controles ...". Palabras vertidas en la inauguración del Encuentro con las Entidades Fiscalizadoras de América celebrado en Sevilla en junio de 1988.

75XII INCOSAI, Sidney, Australia 1986, Declaración General sobre la Auditoría Operacional. Citado por Agustini, Héctor, Op.Cit.

76 Palabras del Diputado Melchor Cruchaga, vertidas en la discusión parlamentaria de la ley 24.156.. Ver Diario de Sesiones, reunión 47ª, 13 y 14-11-91, pags. 4353 y 4354.

77Ver Exposición de PEREZ COLMAN, Luis; Mesa Redonda sobre el Proyecto de Ley de Administración Financiera. R.A.P (155), pag.40.

78 Area Jurídica del Tribunal de Cuentas de la Pcia. de Entre Ríos. "Ventaja de la Potestad Jurisdiccional de los Tribunales de Cuentas", Boletín Informativo SPTC, 69-70, pag. 9.

79NUÑEZ, José Ariel; "Proyecto de Ley Nacional de Administración Financiera y Control de Gestión, Boletín Inf.- SPTC, Nº60-70, pag. 21.

80 En el derecho comparado solamente existen dos situaciones en las que el órgano de control externo depende directamente del Poder Legislativo. El caso de la Contraloría General de los Estados Unidos, donde es una rama u oficina del Congreso (Branch of the Congress) y el de la Contaduría  Mayor de Hacienda de México, en que constituye una dependencia de la Cámara de Diputados. Existen otros casos de estrecha vinculación con el Parlamento,  como en Canadá  y el de la Oficina Nacional de Auditoría de Gran Bretaña . Habría otros ejemplos como Suecia, Israel, Australia etc. La doctrina mayoritaria no obstante, es defensora de la total autonomía con relación a los tres poderes.  Ver Cardón, Rubén; "La Reforma del Estado y los Organos de Control Público" Boletín Informativo SPTC Nº 63-64, pag.19.

81 GEIST, Benjamín, Op. Cit. pag. 7.

82 SCHUSTER, José Alberto;  "El Control Interno" Editorial Macchi,  Buenos Aires 1992".  Los controles internos generales se conocen también como "control circundante" o "medio ambiente de control".  Asimismo, Jorge BARAJAS, en su obra:"Cómo luchar contra el fraude en el gobierno", señala que: "Es responsabilidad del director o ejecutivo principal de una organización, ... crear y  mantener un ambiente de control interno adecuado a las necesidades de ese ente, para que éste cumpla con los objetivos de su creación en los términos planificados y presupuestados".  Tercer Encuentro Interamericano de Auditores Internos, Buenos Aires, Argentina, 1991.

83 Si bien en muchos países existen disposiciones que ordenan la preparación de estados financieros, en la práctica éstos no se elaboran. "En otros existe un simulacro de administración financiera, pero de carácter incompleto o anticuado, al punto que no es de utilidad como instrumento contra la corrupción. Por lo general los estados financieros no se preparan debido a la falta de sistemas de contabilidad e información necesarios.  Conclusiones de la "Primera Conferencia Interamericana sobre Problemas de Fraude y Corrupción en el Gobierno". Miami, 1989.

84WADE, H.W.R, en su libro, ¨Derecho Administrativo¨, Madrid 1971, pag XXXI, Nota 33, afirma," El problema es cómo conseguir un gobierno poderoso dentro de los limites legales y , al mismo tiempo, cómo ayudarle a funcionar con eficacia".

85Para la Dra.CORTES DE TREJO, Lea Cristina, esta norma constituye un hecho "..sin antecedentes en la historia institucional de nuestro país ... " ya que "...los principales movimientos financiero-patrimoniales que, por el principio de significatividad, deberían ser fiscalizados en primer lugar, solo estarán sujetos al del Congreso Nacional, el cual lo puede hacer siempre en forma global y exclusiva. En definitiva este solo se puede hacer a través del juicio político (instituto constitucional que prácticamente no funcionó en el país),  pedidos de informes e interpelaciones ministeriales que, si se interpreta restrictivamente el texto legal, también se tendrían que restringir en el futuro a un "control global".  Se pregunta entonces: " de qué vale el control de gestión de la "segunda linea" en la toma de decisiones  si buena parte de su labor está condicionada a lo fijado por actos no sujetos a control que pueden a su vez ser causa generadora de que los procedimientos,  actos dispositivos, pagos,  etc., sean ineficientes,  antieconómicos  e  ineficaces? ..."

86 Ver APESTEGUIA, Carlos, "Los mecanismos de control en la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional", La Ley, 21 de marzo de 1994.".  Sostiene este autor: " En síntesis: si a la falta de determinación concreta de responsabilidades administrativas derivadas de la vigencia en la Administración Pública de normas jurídicas de carácter abierto, laxas, genéricas ... le sumamos una fuerte tendencia (diríamos total) al no control previo, resulta difícil hacer un pronóstico optimista del sistema instaurado. Parecería que hubiera sido preferible adoptar un ordenamiento intermedio como el que surgía de las facultades otorgadas a la SIGEP por las leyes 21.801... y 22.639, las cuales permitían a la autoridad de control solicitar en casos graves la suspensión del acto cuestionado.. y el esclarecimiento inmediato de las responsabilidades derivadas de aquél, mediante el sumario administrativo pertinente ... ".

87Ver AGUSTINI, Héctor Luis, "Diferentes enfoques...", Op. Cit.

88 Por ejemplo en Bolivia la ley de Administración y Control Gubernamental Nº 1178, a cuyo modelo en términos generales responde nuestra ley, ha previsto para el ejercicio del control externo: "... c) En caso de incumplimiento de los plazos y condiciones para la implantación progresiva de los sistemas en algunas entidades, el Contralor General de la República podrá ordenar:

-Congelamiento de las cuentas bancarias de la entidad; - Suspensión de entrega de fondos por los tesoros del Estado o por cualquier organismo financiador..."

89 PEREZ COLMAN, Luis; Exposición en Mesa Redonda sobre el Proyecto de ley..." op cit. pag. 38. Dice allí:" Es probable que muchos sean escépticos sobre la bondad de esta norma, pero los que conocen nuestra administración han palpado la eficacia que ha tenido y los males que ha evitado. Es muy común caer en el error de estimar que lo espectacular, lo notorio, lo llamativo, es lo que vale, con olvido de que solo el dolor es positivo, el estado de salud no se siente. En la administración publica el orden, la salud opera bien justamente cuando los frenos actúan en los niveles de origen del problema y no en el catastrófico de la situación consumada donde está el contrato irregular cumplido , la prestación en vía de ejecución, etc. En mi experiencia en nuestra APN, en los últimos 40 años en que conviviera con ella; en experiencia de los funcionarios que han hecho aplicación de esta norma, hemos podido conocer los males que evitó juntamente con una gran regla de justicia que permitió condenar claramente a todos los malos funcionarios ..."

90 Se llama "Respondabilidad" al deber de todo individuo que maneja dinero o bienes públicos de responder públicamente acerca de la manera en que ha llevado a cabo sus cometidos. Cuando un individuo recibe una cierta suma de dinero con un propósito dado, el mismo satisface su respondabilidad cuando presenta pruebas de que ha gastado la totalidad del dinero recibido o ha gastado tan sólo una parte y devuelve el saldo ".  El gobierno de los Estados Unidos y la Agencia para  el  Desarrollo  Internacional,  considera  que  una  fuerte respondabilidad y una buena auditoría son elementos esenciales para el éxito de los programas de desarrollo ..." De: "Estudio de casos de fraude y corrupción recolectados de los Archivos del Inspector General de la AID" James Durnil, Sub-Inspector General de la Agencia para el Desarrollo Internacional.

91  Es interesante el dictamen que en este sentido ha emitido la Procuración del Tesoro de la Nación con fecha  23/11/1993. Se dice allí que hasta tanto se reglamente el art. 130 de la ley 24.156  "... y dada la ausencia de normas de procedimiento que sustituyan a la derogada  Ley de Contabilidad -que permitían resolver sobre la responsabilidad patrimonial y la cuantificación del daño causado en sede administrativa- parece obvio que la definitiva determinación del daño económico y la atribución de responsabilidad del funcionario será realizada en sede judicial.  Ello, por supuesto, en tanto la autoridad superior de la jurisdicción que debe decidir sobre el particular considerare conveniente, por circunstancias debidamente merituadas, la promoción de la respectiva acción judicial, actividad en la que indudablemente deberá discernir -entre otras cosas- la existencia de perjuicio y la imputación de responsabilidad al agente que lo hubiera ocasionado, como así también los medios de prueba disponibles para acreditar esas circunstancias en juicio." (Nota Nº354/93-MCyE).

92 ETKIN, Jorge R, "La doble moral de las organizaciones" Los sistemas perversos y la corrupción institucionalizada", pag. 259, Editorial Mc Graw Hill, Buenos Aires, 1993.

93GEIST, Benjamin, Op. Cit.  pag.5.

94Es interesante la perspectiva otorgada al control de gestión por la Contraloría General de los Estados Unidos (GAO) quien revisó asuntos tales como la capacidad proyectada de camas para los Hospitales del Dpto. de Defensa, la relación costo-beneficio de los elementos adquiridos,  la efectividad del gasto municipal en un programa de donación para la construcción de una planta de tratamiento de agua, las causas sistemáticas de los sobreprecios en los contratos gubernamentales, llegando hasta el examen de cómo se gastaba la asistencia de EE.UU para el gobierno de Vietnam.

95 "En América Latina la deuda pública de carácter interno ha sido ... el resultado tanto de la emisión de papeles fiduciarios ... y de su colocación entre los inversionistas, como de la utilización del crédito por parte de sus bancos centrales. En ocasiones esta deuda también se incurre al concederse crédito a los proveedores locales. La deuda pública externa es el resultado de créditos recibidos de organismos prestatarios internacionales, de gobiernos extranjeros y de la banca privada internacional.  Existe una corresponsabilidad entre los prestatarios latinoamericanos y los prestamistas en la administración de los créditos extendidos. Los prestamistas no siempre han cumplido con su responsabilidad ética de verificar el destino de los fondos o de considerar las posibilidades de su reembolso. A su vez en algunas ocasiones, los gobiernos tampoco han destinado responsablemente dichos recursos a los fines del desarrollo de sus respectivos países y en consecuencia, no se han generado incrementos en los recursos (producción) lo cual habría posibilitado su reembolso. Aún en aquellos casos en que los fondos reciben un buen destino, ha ocurrido que las limitaciones operacionales de las unidades ejecutoras de los programas han impedido utilizarlos dentro de los cronogramas establecidos. Esto ha dado como resultado que se cobren intereses adicionales al país prestatario por retener los fondos por un plazo mayor que el convenido..." . Conclusiones de la Primera Conferencia Interamericana sobre Problemas del Fraude y Corrupción en el Gobierno. Miami, 1989.

96 En esta "Primera Conferencia Interamericana ...", al tratarse el tema del "Desvío de fondos donados para programas de desarrollo",  se concluyó en forma unánime que ".. el número de funcionarios públicos dedicados al seguimiento financiero de los programas de las agencias donantes es sumamente bajo. Esta falta de personal aumenta el riesgo de que los fondos sean desviados. Más aún los individuos responsables de la administración o verificación de los proyectos a menudo no visitan el lugar donde éstos están llevando a cabo, lo cual dificulta la identificación oportuna de irregularidades en el uso de los recursos. Algunos préstamos, por incluir cláusulas de condicionalidad, a menudo resultan de mayor beneficio para los países que los reciben. A su vez, algunos préstamos son entregados sin que esté adecuadamente verificada su necesidad o la posibilidad de su adecuada utilización. ".

97 "El concepto de AUDITORIA POLITICA  fue elaborado en una serie de escritos y  en un seminario dentro de la comunidad INTOSAI  (International Organization of Supreme  Audit Institutions).." "... Nebenzahl señaló, para empezar que no todo lo que dice ser política es política y que los auditores gubernamentales no deben temer hacer frente a los problemas que preocupan a la sociedad como un todo. Geist, sugirió una diferenciación entre lo que se llama POLITICA con mayúscula y política con minúscula, entre temas de alta política tales como la paz o la guerra, los asuntos exteriores, capitalismo vs.socialismo, nacionalización vs. privatización, que son exclusivamente de incumbencia de los representantes del pueblo; y todo otro tipo de política que concierne legítimamente a la auditoría gubernamental. Dewar mostró una forma flexible de aproximación a la auditoría de temas políticos sin hacer auditorías de alta política como tal. Finalmente Sharkansky ... señaló que los auditores se encuentran ambivalentes acerca de la auditoría de objetivos políticos. Por un lado parecen inclinados a criticar los objetivos elegidos por el gobierno y, ocasionalmente, a sugerir sus propios objetivos como política de gobierno. Por otro lado, están restringidos por ellos mismos y por otros, de jugar un rol explícito como hacedor de políticas. Algunas de estas ideas fueron analizadas en un seminario que tuvo lugar en Manila... El seminario demostró modos de aplicar las ideas de la auditoría de políticas en una forma  práctica y en diferentes esferas de la auditoría gubernamental.  Ver GEIST, Op. Cit, pag. 9.

98  El concepto de AUDITORIA SOCIAL, se originó en una serie de escritos presentados en seminarios de la ASOSAI (Organización Asiática de Instituciones Supremas de Auditoría) y "... significa simplemente auditorías concernientes a problemas sociales, por ejemplo: la salud pública, o alguna de sus facetas, ¿ Se encuentra en un nivel suficiente o mínimamente aceptable? ¿Qué pasa con el nivel de alfabetización de la población? ¿Existe suficiente preocupación por aumentarlo, por erradicar el analfabetismo?- Esta es una rama de las tres E, especialmente de las auditorías de efectividad y de resultados de programas. Esta singularización se debe a una nueva preocupación sobre el tema que se da especialmente en los países  en desarrollo."  "El enfoque de la atención pública en temas y problemas básicamente sociales, contando con las herramientas objetivas e imparciales de la auditoría gubernamental tiene muchas posibilidades de mejorar el nivel de los servicios sociales.". Ver GEIST,Benjamín, Op. Cit. pag. 9.

99" Otra variante de la auditoría pública es la combinación de la Auditoría Pública con la función del OMBUDSMAN, que se practica en Israel y que tampoco fue imitada por nadie y que sin embargo parecería ser una evolución natural. La administración pública trata con defectos sistémicos de la administración pública, el ombudsman con las ofensas individuales en su contra. Ambos tienen que ver con el mismo tema, con las mismas organizaciones. El conocimiento y el "Know how" adquirido por uno es invalorable para el otro, los querellantes son los ojos y oídos voluntarios de la auditoría gubernamental. "

Ver GEIST, Benjamín, Op. Cit. pag. 9.

100 En la década que vivimos " ... no van a servir los volúmenes de cientos o miles de páginas... Lo único que se logra con esto son informes que se desechan automáticamente sin ser leídos.." . Ver GEIST, Benjamín , Op. Cit y su trabajo "El informe del Tribunal de Cuentas sobre la Cuenta General del Ejercicio. Objetivos. Alcances". Obra "Temas de Tribunales de Cuentas", 1988, pag. 163.